王 威
摘 要：适度超前开展新型基础设施建设既是当前稳经济、保增长、惠民生的重要抓手，也是顺应未来数字经济发展潮流，推动数字产业化和产业数字化发展的坚实基础。本文通过分析新基建对国民经济运行的重要作用，提出了当前我国新基建投资中的短板弱项及其主要原因。根据当前的主要形势，给出了下一阶段新基建发力的重点方向，并提出了相应的政策措施。
关键词：新基建； 数字化； 投资
自《“十四五”新型基础设施建设规划》发布以来，我国各部门、各地方都在紧锣密鼓地部署新型基础设施建设，取得了一定的成效。然而，在当前新型基础设施建设中，仍然存在着供需匹配不足、统筹协调不够、开放共享不力、投资拉动不强等短板弱项。在此情况下，亟须利用好我国巨大的市场优势，抓统筹、扩投资、促协同、优生态，打造起高质量的中国特色新型基础设施体系，成为经济发展和民生保障的动力源和稳定器。
“新基建”作为一个概念首次于2018年12月在中央经济工作会议上提出。2020年，国家发展改革委给出了新基建的具体定义，即“以新发展理念为引领，以技术创新为驱动，以信息网络为基础，面向高质量发展需要，提供数字转型、智能升级、融合创新等服务的基础设施体系”，包括信息基础设施、融合基础设施和创新基础设施三类。新基建概念提出之后，我国学者开始对新基建开展多方面研究。从目前的文献看，多数学者均将研究重点放在新基建对于产业发展、区域发展的相互作用关系上，而有关各级政府如何确立新基建的重点方向和实施路径的研究则较少，本文将以此为切入点，探讨切实可行的对策。
一、新基建对促消费、惠民生、强动能的重要作用
（一）新基建是创造消费新需求的主要动力
新消费和新基建具有相同的“数字”机理和“智能”内核，能够直接推动消费结构变化。一是带动消费数字化升级。得益于无远弗届的宽带通信网络和强大的后台计算能力的支撑，各类高性能的智能终端、智能家具设备乃至智能机器人第一次有条件走入千家万户，逐步成为主流产业。二是创新数字化消费模式。5G、虚拟建模等技术推动了以“直播带货”为典型代表的新消费模式，已经成为当下广大民众的普遍选择，拉动服务消费的快速增长；三是拓展数字化消费渠道，新基建使广大农村、小城镇和中老年人等群体能够直接接触到全球的一线消费品，并通过互联网的“长尾效应”激发了许多消费群体的消费热情，促进各领域消费价值链的高阶跃升。在疫情影响下，2022年前三季度全国信息消费规模仍实现同比6%的增长，新基建对经济稳增长的促进作用日益显著。
（二）新基建是惠民服务新手段的重要支撑
数字化办事、智能化服务已经成为各级政府部门开展惠民服务的基本手段。特别是在新基建日益提质升级的条件下，虚拟服务大厅、远程医学诊断、在线普惠性教育等创造性的新方法新模式正不断涌现。在疫情防控期间新基建发挥的作用尤其显著，光纤网络等稳定的通信基础设施为广大学生开展线上教学提供了有力支撑，基本实现了疫情期间“停课不停学”；顺畅的无线网络支撑着城乡快递、外卖体系顺畅运转，保障了居民的基本生活和餐饮企业的基础运营。可以预见，随着新基建的不断加强，未来将会产生更多的惠民新模式，为广大百姓和企业提供更加优质的公共服务。
（三）新基建是打造经济新动能的中坚力量
新型基础设施建设在提升整个经济体系和社会运行效率的同时，也能显著创造新的经济增长点。一方面，新型基础设施建设需要大量的电子信息产品，可以拉动电子信息制造业的投资和消费。2022年规模以上电子信息制造业增加值同比增长7.6%，超出工业4个百分点。另一方面，新型基础设施建设能够促进平台企业发展，大量吸纳从事快递外卖、农村电商等行业的一般技能从业者。据统计，我国约有8400万劳动者依托互联网平台实现就业，约占全国就业人数的11%。此外，通过工业互联网等新型基础设施建设能有效降低企业数字化转型成本，促进产业协同效率提高，带动产业集群提质增效发展。
二、新基建存在短板弱项，总体拉动潜力仍待释放
（一）信息基础设施供需匹配不足
我国信息基础设施建设投入巨大，目前已建成全球最大的5G网络，基站数占到了全世界的60%，但对于我国实际需求响应还不够，用户体验感还有待提高。根据中国电信研究院发布5G用户用网感知质量测评报告，在用户使用5G的场景中，73%分布在住宅、商务楼等室内场所，但5G网络在室内覆盖率只有60%左右，且在地下停车场、电梯、楼梯等封闭区域更是低于50%，给用户留下了5G网络覆盖差、信号不好的印象。此外，当前5G特色应用较少，绝大部分用户在5G网络的使用行为与4G网络基本无异，5G体验优势未能充分显现。
（二）融合基础设施统筹协同不够
融合基础设施是一个典型的系统工程，对数据的采集能力、传输能力和计算能力应当前后一致、总体均衡，以达到系统最优。然而，在目前的新型基础设施尤其是融合基础设施的建设过程中，出现统筹不力的情况。以“城市大脑”为例，近年来全国相关招标项目已逾百个，其中不乏亿元以上的项目，但项目内容绝大部分为软硬件建设及施工项目，只有不到10%为规划设计。这样带来的结果就是数据和“大脑”匹配性不高，许多“城市大脑”虽然有强大的计算能力，但前端无数可采、终端无数可用，因此造成了浪费。
（三）创新基础设施开放共享不力
创新基础设施不仅仅是为科学研究提供仪器设备，更关键的是要通过高水平设施的开放共享实现辐射带动，吸引人才、技术、资金等要素集中汇聚，从而起到促进新技术研发、产业增长的作用。相对于欧美等发达国家，我国创新基础设施的吸引能力相对较弱。以集成电路领域为例，欧洲的微电子研究中心（IMEC）从建设初期就以共享开放为主要发展模式，通过共同组建研发团队、共享知识产权、共担研发费用和风险的商业模式，成功研发45nm到7nm的芯片前沿相关技术，并助力ASML公司等光刻机产业巨头崛起。而我国众多的微电子产业、学界和科研机构仍处于一种相对较低水准的分散状态，尚未形成一家前沿性、开放性研发平台，未能形成对产业界开展创新研发的有力支撑。
（四）拉动社会投资总体效用不强
新型基础设施建设作为一类重要的投资渠道，自提出后就得到了业界的广泛关注。但实际投入热度有限，特别是社会资本的投入普遍不足。政府和社会资本合作模式（PPP）、不动产投资信托基金（REITs）、专项债等投资工具使用率仍然偏低，大部分项目仍然以运营商和地方财政投入为主。以REITs为例，其主要投资目的之一就是新基建，多个新基建存量PPP项目在向REITs转型中遇到了许多制度性障碍，尚未见到成功转型案例。专项债在2022年下半年刚开始投入新基建领域，新增规模不到整体的1%，投资潜力仍待释放。
三、新基建面临新挑战的主要原因
（一）发展共识有待凝聚
当前，社会各界对于新基建的概念、边界和内涵实质认识有待加强。例如，“新基建”本是基础设施新的发展阶段，是一种自然演化的必然结果，但有的观点将“新基建”从传统基建概念中剥离开来，忽略了两者的统一性；又如，有的观点仅将“新基建”局限在5G、数据中心等信息基础设施领域，忽略了融合基础设施对经济社会数字化转型的主力军作用；还如，有的观点将融合基础设施等同于信息化建设，忽略了其公共性和基础性。
（二）工作合力有待提升
新型基础设施的核心在联接，关键在于各类基础设施通过信息流的联接形成有机整体。相对于传统基础设施，新型基础设施系统性更强，对统筹集约建设的要求更高。目前我国不少领域和地方还是沿袭传统的基础设施建设思路，简单采取“搭积木”的方式开展工作。其原因有三：一是缺乏政策统筹。个别条线部门的基础设施建设仍然“各自为战”，分别建设通信网络、算力设施等，既浪费了国家财力，还难以产生集聚效益。二是缺乏区域统筹。在各省、市陆续出台的新型基础设施规划中，部分规划项目自成体系，跨域算力设施共享较少，融合基础设施互通的谋划不足，整体效率不高。三是缺乏内外统筹。对国际新型基础设施建设市场响应不够，缺乏对有关国际标准的引领制定。
（三）投资机制有待创新
新型基础设施的特色在于创新，具有较强的网络外部性、不可预测性等特征，需要用一些新的办法、新的规则开展投资工作。目前的投融资机制多数是为传统基础设施制定的政策，无法适应新基建的特点，使得当前的投融资顺畅性不够。一方面，新型基础设施投资金额大、回报周期长，多为5年以上的融资需求，且收益测算不确定性较大，更大程度地影响了新型基础设施的资金来源，也给专项债的策划和发行带来许多实际困难；另一方面，新型基础设施投资、使用、付费的各类主体尚不明晰，产生的社会效益难以通过货币化来体现，非经营性、准经营性、经营性等不同类型项目的差异较大，为PPP、REITs等投资方案设计造成障碍。此外，新型基础设施建设运营仍未形成成熟有效的融资渠道与模式案例，许多地方政府开展相关工作时缺乏有力指导，也影响了投资建设的有效推进。
（四）产业韧性有待加强
新型基础设施的实施靠协同，需要全产业链协同发力、合作突破。新型基础设施广泛应用芯片、软件、算法等技术，其产业链需要自主可控的产业生态来支撑。我国虽然在许多数字技术领域初步具备了规模化应用能力，但在芯片、操作系统与应用发展之间仍然呈现碎片化产业发展状态，整体韧性不强。此外，与新基建相关的设计、测试、评估等咨询服务业尚未成型，影响了新基建项目的顺利实施。由于生态韧性不够强，一旦受到欧美国家的“断供”式打压，将对我国新型基础设施的研发和实施带来巨大风险。
四、推动新基建、构筑新格局的重点方向
（一）优化结构，推动信息基础设施效率提升
一方面要优化存量，全面梳理信息基础设施建设存量应用情况，对于使用率不高的5G基站、应用率不满的数据中心要及时调整建设投入；另一方面要贴近需求，重点面向城市和企业的实际需求，布局中小型智能计算中心、边缘计算终端等实用的信息基础设施；同时要供需平衡，综合考虑重大区域战略和“东数西算”等重点工程，实现计算能力的合理优化部署。
（二）新旧一体，促进融合基础设施全面发展
一是统筹互联，将各行业、各领域的基础设施高效、安全地连接在一起，促进数据要素有效流动，带动其他生产要素的高效互联，推动整个基础设施体系的高质量发展；二是推动转型，通过以信息技术的整体迭代带动传统基础设施的联通联动，通过优化社会资源流动速度和配置模式提升全要素生产率；三是创智赋能，重点建设特色人工智能平台，通过算法模型汇聚信息、强化知识、构筑能力，大幅提升基础设施工作效率，同时也为人工智能产业发展提供丰富的数据要素资源供给。
（三）突出重点，实现高端基础设施创新突破
一方面要打造“制高点”，瞄准国家经济和产业发展重点领域，集中优势资源在超级计算、人工智能、集成电路、生物医药等领域，抓紧建设一批世界顶尖水平创新基础设施，为关键学科和产业的发展提供先进的研发基础。另一方面要建设“聚宝盆”，吸纳国际科学界科研设施的共享经验，改进科研设备共享管理办法，做到创新基础设施“管用分离”、“成果共享”、“风险共担”，从制度上真正使国家在创新基础领域的建设投入中实现普惠共享。
五、多措并举、协同发力，推动新基建高质量发展的关键路径
（一）抓统筹，开展横纵结合的新型基础设施顶层设计
一是建机制，各级政府应建立新型基础设施统筹协调机制，在部门层面出台有关规划时注重沟通协调，对通信网络、数据中心等设施尽可能实现共建共享；二是绘蓝图，各级政府制定科学合理的新型基础设施顶层设计，整体谋划项目、资金、产业、安全等全方位工作；三是重评估，研究制定新型基础设施评价指标体系，打造动态反馈的监测评估系统，实时整合调优各类新型基础设施建设节奏，实现规模化集群效益。
（二）扩投资，打造创新规范的新型基础设施投融资体系
一是列清单，出台新型基础设施投融资指导目录，建立PPP、REITs与专项债的规范流程，明晰新型基础设施投资范围，加强对地方政府和企业的投融资引导；二是出政策，根据新型基础设施特点优化完善《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等有关政策文件，改变过去“重硬轻软”的投资导向，为人工智能算法、区块链、数据服务等新型软件科技企业提供更多融资渠道；三是优规则，改进专项债、PPP、REITs的申报和考核规则，适当放宽有关前期收益预测和盈利水平要求，重点加强过程中的多维考核和动态调整，强调惠民服务效果；四是立示范，打造新型基础设施多元融资标杆试点，总结归纳优秀发展模式，及时总结试点成果经验和进行宣传推广。
（三）促协同，构筑多元融合的新型基础设施发展模式
一是加强区域协同，重点在京津冀、长三角、大湾区等地区开展新型基础设施一体化规划、一体化实施，构建区域共建、城乡一体、多方共享的新型基础设施体系；二是促进新旧协同，在充分利旧的基础上开展创新，推动传统基础设施和新型基础设施同步规划、同步实施、同步评价；三是推进内外协同，加强新型基础设施国际合作，重点面向“一带一路”，向区域全面经济伙伴关系（RCEP）国家推广我国新型基础设施的产品和服务，牵头打造国际新型基础设施标准体系和建设模式。
（四）优生态，建立自主可信的新型基础设施技术和产业体系
一是进行全链统筹，综合考虑新型基础设施技术、产品、服务、运维全链条发展，优先在部分关键短板领域启动产业补链行动，提升产业链发展韧性；二是实现可信发展，重点针对新基建产品、服务和算法中的“卡脖子”环节，部署一批科技研发和产业培养计划，发展新型基础设施信创产业，保障核心公共服务设施自主可控；三是加强风险监测，不断优化新型基础设施安全检测标准和工具，重点追踪各类芯片、算法、数据的安全性和可信度，及时弥补安全漏洞，严守关键基础设施安全风险底线。
（作者系国家信息中心信息化和产业发展部智慧城市处处长、副研究员）