周念利 廖 宁
创新是数字经济发展的重要动力，数据是数字经济创新的重要驱动力。新加坡在数字贸易规则“新式”模板下，围绕数据驱动设置“数字经济创新”条款，对于我国推动数字经济创新具有借鉴意义。
技术的进步推动了数字经济新业态的出现，技术创新则是数字经济进一步增长的动力源泉。在全球贸易发展新的格局下，创新能力成为衡量一国实力的重要标准，提高数字创新水平对于推动我国数字经济发展，提升国际话语权具有重要意义。
新加坡作为亚太地区数字经济发展水平较高的国家，具有良好的数字硬件制造基础和较高的数字化和信息化水平。新加坡政府十分注重数字经济的发展，在实施“智慧国2025”计划，推动国内经济数字化转型的同时，也积极参与全球数字经济治理。通过与多个国家签订数字贸易伙伴协议，新加坡逐渐搭建起“新式”数字贸易规则模板。相比于强调捍卫自身数字权利的“美式”模板和注重保护个人隐私的“欧式”模板，“新式”模板展示出对促进数字经济发展的关注。因此，新加坡把“数字经济创新”议题纳入《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）框架内，并在后续一系列数字贸易协定中对其进行了升级。本文将分析并阐释“新式”模板中的“数字经济创新”内容及其演进趋势，为我国推动数字经济创新提供参考。
一、“新式”模板“数字经济与创新”规则的基本内容
在“新式”模板的“数字经济创新”议题上，其具体规则主要围绕推动数据驱动创新展开。在数字经济时代，数据已经成为生产活动中不可或缺的生产要素。企业可以通过海量的数据来制定商业决策，数字技术的开发也离不开大量数据的训练。同时，生产环节的数字化创造了大量的数据，大数据和云计算为这些数据的存储和处理提供了可能。面对大量的数据，如何建立安全且有效的数据开放机制，成为“新式”模板中解决数字经济创新问题的核心抓手。因此如表1所示，“新式模板”中的“数字经济与创新”模块主要包括“政府数据公开”和“数据创新”两部分，针对促进政府和企业间的数据开放提出相应解决方案。
（一）政府数据开放
政府掌握大量的经济和社会数据。政府的数据开放不仅能够体现政府工作的开放性和透明度，还能促进企业利用开放数据创造商业价值。“新式”模板中的“政府数据公开”内容基本承袭了“美式”模板的相应内容。美国前总统奥巴马执政时期发布《开放政府指令》，就提出在网上公开政府信息，并建立配套政策和法律框架的设想。美国将这一治理理念也加入区域经济协定中，《美墨加协定》（USMCA）和《美日数字贸易协定》（UJDTA）都对政府数据公开做出了要求。“新式”模板接受了“美式”模板对政府数据公开的基本要求，并将符合该要求的数据定义为“开放数据”。根据DEPA第9.1章节中的定义，开放数据是指具有技术和法律特征，可以被自由地使用、重复利用和分发的数据。
另外，“新式”模板还进一步提出了政府数据开放的实现思路。各方合作确定开放数据集，以促进技术转移、人才培养和数字经济创新。鼓励开发基于公开数据集的新产品和服务，推动政府数据的创新成果转化，在线提供标准化的公共许可证，简化政府数据的获取流程，提升数据供给服务水平。
(二)数据创新
“数据创新”章节更多关注的是非政府持有的数据共享问题。世界经济论坛（WEF）预测，未来全球60%到70%新创造的价值将由数字驱动的数字化平台创造。在数字化过程中，大量数据在数字企业和行业人员手里，建立各方联动的数据共享机制有利于整合优势资源，推动数字创新。由于数据共享不仅涉及技术问题，还涉及一些商业和法律问题，现有的数据共享生态仍然处于基础阶段。DEPA结合新加坡自身的数字经济发展战略实践，提出通过可信任数据共享框架、开放许可协议、数据监管沙盒三种方式促进企业间的数据共享。
可信任数据共享框架主要解决的是数据共享的责任问题。新加坡信息通信媒体发展局（IMDA）和新加坡个人数据保护委员会（PDPC），于2019年共同发布了《可信数据共享框架》。该框架试图通过发展、保护与数字交互安全隐私相关的技术和共同数据语言，建立双方的数据共享信任基础。开放许可协议则是一种授权模式，可以应用于数据集本身和使用数据的应用程序。开放许可协议能够帮助实现数据的分发和再分配，有利于提高数据流动的便利性。数据监管沙盒是面向企业的一项服务，能够在安全合规的环境中向企业提供数据，帮助其开展商业性探索，是新兴的数据驱动创新方式之一。DEPA中的相关条款关注了数据开放过程中的信任问题、合规问题和技术互操作性问题，为数据共享提供了更加安全和高效的解决方案，也为数字经济创新提供了基础。
二、“新式”模板“数字经济与创新”规则的新变化
随着数字经济的不断发展，“数字经济与创新”的相关内容在SADEA、KSDPA、UKSDEA、《欧盟—新加坡数字伙伴关系协定》（EUSDP）等协定中都有不同程度的升级。各协定更新水平有所不同，SADEA的内容相对更为完善，下文以SADEA为例展示相关规则的演进趋势。
（一）对于政府开放数据的隐私保护和便利性提出了更高要求
第一，保证在政府数据开放过程中加强个人隐私信息的保护。SADEA要求政府公开数据前，对敏感信息进行匿名化处理，删去或修改数据中的识别信息以保护个人的隐私。
第二，提高政府开放数据的可读性。SADEA对公开的政府信息提出以下要求：要求政府保留描述性的元数据，包括数据的内容、来源等；要求政府数据以空间增强格式提供，即包含地理空间信息和地理位置等相关信息。这两类措施不仅有助于用户理解数据的内容和用途，还为用户进行数据分析和数据的可视化处理提供便利，在扩大数据开放的渠道基础上考虑数据使用方的需求，降低了数据创新的门槛。
第三，提高数据的可用性和更新效率。SADEA提出政府数据开放应当附有可用的API接口，以便获取数据。APIs是政府数据开放网站中提供给公众和开发者的数据接口。在新加坡政府的数据开放网站中，用户可以通过提供的API接口与政府系统集成，以获取政府机构的实时数据。API的提供使得企业无需再编写数据抓取代码，可以直接使用API获取政府数据，降低使用数据的准入门槛，促进了开放数据的参与协作。同时，也简化了数据获取的流程，提升了数据利用的效率，为企业和研究人员的创新工作提供便利。
（二）通过提升数据转移的灵活性来推动数据创新
DEPA的9.4章节“数据创新”中强调了跨境数据流动对于创新的重要性，SADEA进一步提出各方合作建立实现数据可移植的政策与标准，希望通过提升数据转移的灵活性，提升数据共享的效率。
数据可移植性允许企业或个人在不同的应用、程序、计算环境或者云服务之间移动数据。随着互联网的发展，越来越多的企业选择把数据储存在云端。但为了留住用户，不同的云服务商往往有专有的数据格式、模板和参数。这种非标准化的数据格式和复杂的备份流程会使数据移植变得困难。因此，欧盟的《通用数据保护条例》（GDPR）和美国的《加利福尼亚州消费者隐私法》（CCPA）都对数据的可移植性提出了要求。2020年新加坡在《个人数据保护法（修订）》草案中也加入了要求确保数据可移植的条款。“新式”模板在这一问题上仍然保持着一定的开放度，只对数据的可移植性提出了要求，但尚未建立数据可移植的具体标准。就现阶段而言，数据可移植仍需共同的技术标准来推进，通过降低数据使用者的转换成本，来激发创新活力。
三、“新式”模板“数字经济与创新”规则给我国带来的启示
“新式”模板中的数字创新规则从数据驱动出发，整合了国际和新加坡国内推动数字经济创新的实践经验，对我国制定数字创新发展战略有一定借鉴意义，本文提出以下建议。
一是扩大可获取的开放数据规模。在政府数据公开层面，应当做好政府数据开放的顶层设计，落实《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》对完善公共数据确权授权机制的要求，扩大承载个人信息和不影响公共安全的公共数据的供给范围，允许其用于产业发展。同时，对于市场主体在经营活动中采集数据，在保护市场主体持有权利的基础上，鼓励行业龙头企业参与数据共享机制的建设，借鉴新加坡的数字监管沙盒和可信任数据共享框架的构建思路，探索数据授权使用的新模式，为创新提供支持。
二是关注数据流动的合规问题，健全相关监管体系。数据的公开应当在不涉及个人隐私和国家安全的情况下开展，可以采取个人数据的匿名化或使用API接口等方案，推动“原始数据不出域、数据可用不可见”的实现。完善数据分级分类规则和相关法律法规，根据数据的来源、内容、用途等对数据进行分级管理，降低数据流动过程中的风险。
三是为数据的创新转化创造便利条件。提高政府公开数据的机器可读性和格式统一性，建立数据可移植的中国方案，降低用户数据转移和解码的成本。完善政府数据公开系统的配套服务，提供基础的数据可视化和辅助分析功能，降低数据创新的门槛，鼓励更多主体参与数据创新活动。
【本文是受国家社会科学基金重点项目（项目编号：22AGJ008），教育部人文社会科学重点研究基地重大项目（项目编号：22JJD790010），对外经济贸易大学中央高校基本科研业务费专项资金（项目号：CXTD14-02），对外经济贸易大学国家（北京）对外开放研究院智库科研团队专项经费（项目批准号：2023TD01）资助的阶段性成果】
（作者单位：对外经济贸易大学中国WTO研究院）