国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所课题组
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把维护人民健康摆在更加突出的位置，提出了建设健康中国的伟大目标，发出了“将健康融入所有政策”的伟大号召，为提升我国国民健康水平提供了基本遵循和行动纲领。
根据习近平总书记系列重要讲话以及党中央、国务院《“健康中国2030”规划纲要》（以下简称《规划纲要》）的精神，“将健康融入所有政策”是要把保障人民健康放在优先发展的战略位置，把健康促进的理念融入包括生活方式、环境、产业、健康服务和保障等在内的各个领域的公共政策，把健康促进的理念融入从胎儿到生命终点的全生命周期健康服务和健康保障中，坚持预防为主、人民共建共享，全方位全生命周期维护和保障人民健康。
2020年6月，习近平总书记再次强调，要推动将健康融入所有政策，把全生命周期健康管理理念贯穿城市规划、建设、管理全过程各环节。本研究报告从人的全生命周期健康管理的视角，研究当前及今后一段时期“将健康融入所有政策”的政策目标、发展路径和具体对策。为开展这项研究，2021年2月至12 月，国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所（以下简称“公管所”）课题组先后赴国家卫生健康委员会（以下简称“国家卫生健康委”）、教育部、民政部、国家体育总局、国家医疗保障局等部门以及北京市、四川省、湖南省、海南省等省市开展调研，召开政府部门和专家座谈会，并走访湘雅医院、朝阳医院等多家医疗卫生单位和养老机构。本报告重点阐述健康融入全生命周期各阶段政策的趋势与意义、现状与成效、问题与挑战、路径与对策。
一、“将健康融入所有政策”成为全球共识
根据世界卫生组织定义，健康是一种在身体上、精神上的完美状态，以及良好的适应力，包含躯体、心理、社会等维度，而不仅是没有疾病和衰弱的状态。“将健康融入所有政策”（Health in All Polices，HiAP）作为一种重要政策理念和政策倡导源于对健康的社会、行为、环境等因素的关注，是全球性共识，中央就此及时作出了重要部署。
（一）“将健康融入所有政策”的提出与发展
1978年，国际初级卫生保健会议在阿拉木图召开并发表了《阿拉木图宣言》，将19世纪末欧洲发达国家在健康预期寿命方面的重要进展归因于社会、环境、经济生活和工作条件的改善和福利制度的建立，并据此提出全面健康战略，要求跨部门健康行动不仅要提供卫生服务，还要从根本上解决导致不佳健康状况的社会经济和政治因素。强调初级卫生保健工作的开展不仅涉及卫生部门，还应包括农业、畜牧业、食品、工业、教育等部门。
1988年，第二届国际健康促进大会在澳大利亚阿德莱德召开并发表《阿德莱德健康促进建议》，指出健康与经济因素、社会公平等密切相关，健康问题仅靠卫生部门无法解决，需要制定健康的公共政策，即所有政策要关注健康和公平问题并对政策给健康带来的不良影响负责，并首次提出健康影响评估。
芬兰是世界上最早提出“将健康融入所有政策”并践行的国家。1999年，芬兰利用担任欧盟轮值主席国的契机，提出“将健康融入所有政策”，并发起了相关研讨会，很快，这一理念成为欧盟官方政策和新的健康战略。2010 年，所有政策中的卫生问题会议在澳大利亚阿德莱德召开，世界卫生组织在《阿德莱德声明》中正式提出“将健康融入所有政策”。
实际上，早在1991年，世界卫生组织对人类死亡原因的调查结果就表明，影响人类健康和寿命的因素中，医疗卫生因素、生物遗传因素分别仅占8%和15%，生活方式、环境因素则分别占60%、17%，意味着社会因素起到决定性作用。世界卫生组织还统计，2016年全球71%的死亡人员是由于不良的生活方式和行为造成的。这些从学理层面奠定了健康融入公共政策的基础。2013年，WHO（世界卫生组织）将这一理念作为第八届全球健康促进大会的会议主题。2016年，第九届全球健康促进大会把“将健康融入所有政策”推荐为实现可持续发展目标的重要方法，这一理念开始在各国推广。
（二）“将健康融入所有政策”在中国的发展
习近平总书记多次提到“将健康融入所有政策”，为将健康融入全生命周期各阶段政策提供了重要遵循。在2016年8月召开的全国卫生与健康大会上，习近平总书记强调，当前由于工业化、城镇化、人口老龄化，由于疾病谱、生态环境、生活方式不断变化，我国仍然面临多重疾病威胁并存、多种健康影响因素交织的复杂局面。在推进健康中国建设的过程中，要坚持正确的卫生与健康工作方针，以基层为重点，以改革创新为动力，预防为主，中西医并重，将健康融入所有政策，人民共建共享。将健康融入公共政策正式成为一种重要的公共政策理念。2020年6月，习近平总书记在主持召开专家学者座谈会时发表重要讲话，强调要推动将健康融入所有政策，把全生命周期健康管理理念贯穿城市规划、建设、管理全过程各环节。2020年9月，习近平总书记在《求是》发表重要文章，再次强调这一要求，并提出要加快建设适应城镇化快速发展、人口密集特点的公共卫生体系①。2016年10月，中共中央、国务院印发《规划纲要》，指出新中国成立以来特别是改革开放以来，我国健康领域改革发展取得显著成就，但工业化、城镇化、人口老龄化、疾病谱变化、生态环境及生活方式变化等，也给维护和促进健康带来一系列新的挑战，健康服务供给总体不足与需求不断增长之间的矛盾依然突出，健康领域发展与经济社会发展的协调性有待增强。基于此，《规划纲要》提出“以普及健康生活、优化健康服务、完善健康保障、建设健康环境、发展健康产业为重点，把健康融入所有政策，加快转变健康领域发展方式，全方位、全周期维护和保障人民健康”，要求“将促进健康的理念融入公共政策制定实施的全过程，加快形成有利于健康的生活方式、生态环境和经济社会发展模式，实现健康与经济社会良性协调发展”。将促进健康的理念融入公共政策，成为健康中国建设的一件重要任务。推进健康融入公共政策的路径和政策应该怎样落实，成为一项重要课题。
二、“将健康融入所有政策”是以人民为中心的发展思想的生动实践
健康是促进人全面发展的必然要求，也是实现共同富裕的内在要义。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终坚持以人民为中心的发展思想，从经济社会发展全局统筹推动将健康融入全生命周期各阶段政策，对于推进健康中国建设、深入实施人才强国战略、构建新发展格局具有重要意义。
（一）将健康融入全生命周期各阶段政策是推进健康中国建设的必然选择
第一，当前，将健康融入全生命周期各阶段政策的必要性与紧迫性日益凸显。随着人口老龄化、城镇化、工业化、信息化的快速推进，以及居民生活方式、饮食结构、疾病谱等不断变化，影响身心健康的风险因素不断增多，提高健康水平面临更多挑战。现阶段，居民所患主要疾病和主要死因已从急性传染病向慢性非传染性疾病转变。
第二，将健康融入全生命周期各阶段政策有利于贯彻落实大健康理念。大健康理念是随着时代发展与对健康理解的深化而提出的一种全局性理念，强调“以治病为中心”向“以人民健康为中心”转变。该理念主张从人与自然、人与社会的关系等宏观角度来分析复杂健康问题，围绕人的衣食住行、生老病死，关注影响人身体健康与心理健康的各种风险因素，提出相应的健康促进策略。将健康融入全生命周期各阶段政策，要按人的全生命周期来促进健康，主要包括人的生育、托幼、教育、职业、养老、临终关怀等全过程，从加强全民健康教育、开展全民健康监测、塑造自主自律健康行为、提高全民身体素质、提供优质高效医疗服务等维度，不断提升居民健康水平。
第三，将健康融入全生命周期各阶段政策有利于构建多部门协同的健康促进新格局。影响健康的因素多元复杂，如环境污染造成的健康问题需要生态环境部门参与治理；食品安全造成的健康问题需要市场监管部门参与治理；交通事故频发造成的健康问题需要交通部门参与治理等。因此，促进健康不能仅依靠某个或某几个部门，迫切需要统筹调动更多资源，推动形成跨部门协同共治的格局。将健康融入全生命周期各阶段公共政策，正是从大卫生、大健康的角度出发，建立卫生健康、教育、发展改革、财政、体育、民政、生态环境等多部门协同参与的有效机制，推进健康中国这一全局性、系统性工程。
（二）将健康融入全生命周期各阶段政策是实施人才强国战略的重要保障
人才资源是第一资源，健康是人才资源发挥作用的重要基础。人力资本理论代表人物舒尔茨强调，“每个人的健康状况都是一种资本储备，即健康资本”。将健康融入全生命周期各阶段，有利于提升育龄人口、劳动人口、老龄人口等不同群体的健康水平，有效改善人口素质，提高社会生产率，实现“人口红利”向“健康红利”的重要转变，为深入实施新时代人才强国战略提供重要保障。
第一，提升育龄人口健康水平，促进人口长期均衡发展。近年来，受生育时间推迟、生育养育成本升高等多种因素影响，我国人口增速放缓。第七次全国人口普查数据显示，2011—2020年全国人口平均增长率为0.53%，较前一个十年下降了0.04个百分点。“不想生、不敢生、不能生”成为制约我国人口生育水平的重要因素。将健康融入全生命周期各阶段政策正是从生育、养育、教育等方面统筹考虑，持续关注妇女、儿童等重点人群健康需求，积极推进健康教育、婚前保健、孕前优生健康检查、产前筛查和产前诊断、新生儿遗传代谢病筛查和新生儿听力筛查等，让育龄人口“孕得优、生得安、育得好”，从而更好地使我国保持适度人口总量，更好地发挥人口因素的基础性、全局性与战略性作用，为高质量发展提供有效人力资本支撑。
第二，提升劳动人口健康水平，保持我国人力资源禀赋优势。健康劳动人口是社会生产的重要基础。将健康融入全生命周期各阶段政策，尤其是将健康融入职业政策，倡导以控制职业病为重点，持续推进重点职业病重点监测，针对不同职业群体、不同年龄阶段特征，提出差异化职业健康管理策略，并通过系列宣传与科普教育等形式加强职业健康教育，营造全社会关注职业健康的良好氛围。健康融入职业政策有利于为劳动人口创造健康工作环境，有效预防和控制各种职业病的发生，统筹解决当前职业健康面临的突出问题，提高劳动人口健康水平，让劳动者有更多时间、以更高效率参与生产，充分挖掘劳动者的健康人力资本价值。
第三，提升老龄人口健康水平，积极推进健康老龄化。人口老龄化是全球趋势，也是我国面临的重大挑战。第七次全国人口普查数据显示，我国60岁及以上人口的比重达到 18.7%，其中65岁及以上人口比重达到13.5%。预计“十四五”期间我国人口将进入中度老龄化阶段，2035年前后进入重度老龄化阶段，人口老龄化形势日益严峻。世卫组织《关于老龄化与健康的全球报告（2015）》认为，人们在老年期的能力和现状的巨大差异很可能是伴随其整个生命过程中的日积月累的健康水平等所导致的。因此，健康老龄化应从人的全生命周期来审视老年人健康问题，而非仅关注老龄阶段。将健康融入所有政策，正是着眼于全人群、全生命周期，让更多人从孕育阶段起，便持续接受健康服务，从而能够以更健康的生理、心理状态进入老年阶段。
（三）将健康融入全生命周期各阶段政策为构建新发展格局注入强劲动力
中共十九届五中全会明确提出，要加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。加快构建新发展格局是根据我国发展阶段与发展环境作出的战略谋划，强调以供给侧结构性改革为主线，打通循环堵点，发挥国内市场需求潜力巨大的优势，以强大国内市场支撑建设强大产业链供应链。将健康融入全生命周期各阶段政策，有利于促进覆盖全生命周期的大健康产业发展，从需求侧与供给侧两端发力，增强健康服务供给与需求之间的适配性，促进健康产业实现量的扩大与质的提升，为构建新发展格局注入强劲动力。
第一，从需求侧来看，将健康融入全生命周期各阶段政策充分激发群众健康消费需求。将健康融入全生命周期各阶段政策，有利于普及健康理念，推广健康生活方式，引导群众实现从治病为主到预防为主、从关注疾病到关注健康的转变，从而充分激发群众多元化、差异化、个性化健康消费需求。大健康产业的发展将成为构建新发展格局中扩大内需的重要着力点。
第二，从供给侧来看，将健康融入全生命周期各阶段政策推动构建大健康产业格局。大健康产业横跨三次产业，覆盖面广、产业链长、发展潜力大。当前，我国健康产业取得长足发展，但总体来看，产业规模较小，产业链不完善，相关产业之间融合程度不高。将健康融入全生命周期各阶段政策，将有力促进健康医疗、健康农业、健康养老、健康旅游、健康运动、健康管理、健康食品等“健康 +”产业融合发展，推动健康产业全产业链发展，形成城乡融合、文旅融合、康养融合的大健康产业格局，使大健康产业成为经济增长新引擎。
三、将健康融入全生命周期各阶段政策取得积极成效
近年来，我国健康领域改革发展取得了显著成就，将健康融入全生命周期各阶段政策也已取得一定进展和成效。围绕维护人民生命安全和身体健康打通各项政策，是“人民至上、生命至上”理念的生动实践，是中国实施健康中国战略的宝贵经验。
（一）“将健康融入所有政策”的理念逐步形成
改革开放以来，我国国民健康素养不断提高，健康理念不断形成。广大人民群众健康卫生理念不断提升，在体育、环保、爱国卫生运动、重点群体（如残疾人、儿童、老年人）等健康事业方面取得了显著进步。
近年来，党中央、国务院始终把健康摆在优先发展的战略地位，立足国情，将促进健康的理念融入公共政策制定实施的全过程，加快形成有利于健康的生活方式、生态环境和经济社会发展模式，实现了健康与经济社会良性协调发展。
在实践中，“将健康融入所有政策”成为人民共建共享的卫生与健康工作方针。针对生活行为方式、生产生活环境以及医疗卫生服务等健康影响因素，实现了政府主导与调动社会、个人的积极性相结合，推动人人参与、人人尽力、人人享有，推行健康生活方式，减少疾病发生，强化早诊断、早治疗、早康复，实现全民健康。各地各部门开展健康教育和健康促进活动，持续开展“全国亿万农民健康促进行动”“相约健康社区行”“健康素养促进行动”等。
（二）将健康融入法律法规和标准建设
目前，我国卫生健康领域的法律法规主要包括《中华人民共和国执业医师法》《中华人民共和国药品管理法》《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国职业病防治法》《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国安全生产法》《医疗事故处理条例》等。
地方政府在健康融入的立法和政策方面也进行了不少探索，有的地区在标准规范方面走在全国前列。如武汉市出台了《大健康金融发展规划（2019—2035年）》，对健康融入的金融支持明确了具体规划。同时，健康促进县（区）平台推动“将健康融入所有政策”的建设。自健康促进县（区）试点建设工作启动以来，各地高度重视，总体来看，建设水平逐步提高，涌现出不少优秀案例，取得了较显著成效。健康促进县（区）建设已成为全面加强健康促进与教育，推进健康中国建设的有力抓手。
（三）将健康融入全生命周期健康管理政策体系
《规划纲要》把健康摆在优先发展的战略地位，提出立足国情，将促进健康的理念融入公共政策制定实施的全过程，加快形成有利于健康的生活方式、生态环境和经济社会发展模式，实现健康与经济社会良性协调发展。将健康融入全生命周期各阶段政策取得的主要进展有以下10个方面。
第一，将健康融入生育政策方面。育龄妇女婚前孕前保健政策逐步完善，婴幼儿保健政策日趋健全，形成了涵盖婚前、孕前、孕期、新生儿各阶段的出生缺陷防治服务政策体系。母婴健康融入各项优生优育政策，《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》明确，围绕保障孕产妇和儿童健康、综合防治出生缺陷、规范人类辅助生殖技术应用等方面提高优生优育服务水平。
第二，将健康融入托育政策方面。国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，健全支持婴幼儿照护服务和早期发展的政策体系，《中国儿童发展纲要（2011—2020年）》《关于开展0～3岁婴幼儿早期教育试点的通知》等文件明确了政府托幼服务职能。近年来，国家陆续出台了系列托育相关政策，健康已经深深融入我国的托幼政策之中。
第三，将健康融入教育政策方面。将健康教育纳入国民教育体系，把健康教育作为所有教育阶段素质教育的重要内容。以中小学为重点，建立了学校健康教育推进机制，构建了相关学科教学与教育活动相结合、课堂教育与课外实践相结合、经常性宣传教育与集中式宣传教育相结合的健康教育模式。培养健康教育师资，将健康教育纳入体育教师职前教育和职后培训内容。
第四，将健康融入就业政策方面。当前，我国职业健康法治保障体系已基本形成，宪法明确规定“加强劳动保护，改善劳动条件”。我国基本形成了从职业病防治到生产安全监管，再到劳动合同保护全覆盖的法律法规体系，《职业病防治法》《安全生产法》《劳动法》《社会保险法》等，在不同的方面和角度为我国职业健康问题的改善提供了法律支撑。除了法律法规外，我国也一直重视通过制定相关发展规划来引领职业健康的发展，制定如《国家职业病防治规划（2016—2020年）》等。
第五，将健康融入养老政策方面。党的十八大以来，我国逐步构建形成了养老政策体系，将健康融入应对人口老龄化中长期发展规划、老龄产业、老龄科技创新、老龄人才培养等政策体系，取得了较好成效。《老年人权益保障法》《中共中央 国务院关于加强新时代老龄工作的意见》等法律政策成为指引我国老龄事业发展的重要指南。我国的基本养老服务政策中，融入了维护老年人基本生存权、发展权、健康权的内容，从制度上保障了全体老年人在享受基本养老服务上的机会均等、规则公平。养老产业政策中融入了较多健康需求，在政策上鼓励传统健康产业与养老产业融合发展。
第六，将健康融入临终关怀政策方面。我国已将安宁疗护纳入我国健康领域的重要规划，并出台与安宁疗护相关的机构管理标准和实践指南。上海、青岛、广州等地就健康融入临终关怀开展了试点。相关政策正在逐步引导国民提升临终关怀素养。
第七，将健康融入财政政策方面。我国呼吁不同部门、不同治理层面以及私营部门和民间组织一起，加大对健康促进的政治保证和财政投资，将财政政策作为强有力的工具，增加对健康和福祉的投资，加快实现可持续发展目标。
第八，将健康融入金融政策方面。2013年以来，国家陆续出台了多项政策，包括《促进民间投资健康发展若干政策措施》《关于开发性金融支持社会化养老服务体系建设的实施意见》等几十项相关政策，支持大健康产业发展，涵盖养老、健康服务、医疗卫生三个方面。其中，许多政策涉及金融服务大健康产业的内容，提出资本要积极进入健康领域，以金融手段促进健康产业良好快速发展。《规划纲要》明确提出，形成多元筹资格局，鼓励金融等机构创新产品和服务，完善扶持措施。
第九，将健康融入公共服务政策方面。2009年以来，国务院出台了《关于深化医药卫生体制改革的意见》等政策文件，把基本医疗卫生制度作为公共产品向全民提供，实现人人享有基本医疗卫生服务，从制度上保证了每个居民不分地域、民族、年龄、性别、职业、收入水平，都能公平获得基本医疗卫生服务，体现了健康融入所有政策的特点。还强调要提高全民健康素养，提升全民身体素质，优化健康服务，提供优质高效的医疗服务，完善健康保障，建设健康环境，发展健康产业等。基本医疗保障制度覆盖城乡居民，基本药物制度从无到有，城乡基层医疗卫生服务体系进一步健全。基本公共卫生服务均等化水平明显提高，公立医院改革有序推进。
第十，将健康融入环保政策方面 。将健康融入环保是实现大健康的关键环节。环保部门积极践行健康融入理念，打好“蓝天保卫战”，建设环境友好型城市。农业和市场监管部门抓好全流程食品安全、疫苗安全等，是健康融入环保政策的具体体现。
（四）大健康产业发展势头良好
健康产业是我国重要的新兴产业，涉及医药产品、保健用品、营养食品、医疗器械、保健器具、休闲健身、健康管理、健康咨询等多个领域。我国健康产业规模巨大，已经建立起体系完整、结构优化的健康产业体系，形成了一批具有较强创新能力和国际竞争力的大型企业，成为国民经济支柱性产业。近年来，我国健康产业保持快速增长，医疗健康产业成为很多地区的支柱产业、特色产业。健康产业的发展体现了健康融入产业政策，健康产业的蓬勃发展本身也是健康融入产业的生动实践。
《规划纲要》将发展健康产业作为五大重点任务之一，提出到2030年“健康产业规模显著扩大”“健康服务业总规模达到16万亿元”。这是我国第一次在国家文件中正式使用“健康产业”这一概念并作出全面部署。国家卫生健康委数据显示，以2017年上半年为例，全社会卫生固定资产投资2209.35亿元，同比增长13.50%。卫生和社会工作民间固定资产投资1280.14亿元，同比增长29.40%，远高于同期第三产业民间固定资产投资增长幅度（9.00%），是同期民间固定资产投资（不含农户）整体增速（7.2%）的4倍多。中国的健康产业发展前景广阔。
（五）大健康组织体系基本形成
当前，我国已经形成党政各部门职责分工明确、齐抓共管的格局，在卫生健康管理、部门分工、权责体系建设等方面形成了一系列制度安排和成功经验。其中，党的领导是中国特色社会主义大健康组织体系的本质特征。
我国的健康卫生事业工作体系涵盖行政组织体系、医疗服务体系、医疗保障和公共卫生体系等。行政组织体系具体又可以分为卫生管理机构、卫生执法机构和教育科研机构等。其中，主管健康融入政策的国务院行政机构是国家卫生健康委。各省、自治区、直辖市下设卫生健康委，在国家卫生健康委的业务指导下，落实省、自治区、直辖市政府的健康融入政策。县、市卫健部门是落实上级健康融入工作的具体执行部门。另外，国家层面成立了健康中国行动推进委员会，既为健康中国建设构建起了组织体系，也让健康中国行动有了具体载体。在国务院职能部门中，形成了除国家卫生健康委外，国家发展和改革委员会、民政部、生态环境部、人力资源和社会保障部、国家医疗保障局、国家市场监督管理局等部门也是健康融入工作的重要组成部门。
在我国，医疗服务体系是在农村建立起以县级医院为龙头、乡镇卫生院和村卫生室为基础的农村三级医疗卫生服务网络，在城市建立起各级各类医院与社区卫生服务机构分工协作的新型城市医疗卫生服务体系。
（六）将健康融入政策的能力建设显著加强
健康融入政策不仅体现在目标和理念上，更重要的在于健康融入政策的能力不断提升，包括健康事业的投入、医疗卫生技术和装备的进步、医疗卫生专业人才的培养以及医疗卫生事业的国际合作等。近年来，中国的健康融入能力快速提升，尤其是在新冠疫情背景下，中国的传染病防控机制快速健全，响应能力、检测能力、处置能力和监控能力大幅提升，全社会对公共卫生危机的应对能力和动员能力进一步加强，健康融入生活方方面面的理念在人民群众意识中不断深化。
长期以来，中国积极参与全球卫生事务，广泛开展卫生领域的政府间和民间的多边、双边合作交流，积极参加国际社会、国际组织倡导的重大卫生行动。高度重视卫生国际援助，先后为许多发展中国家援建医院、培训卫生人才、开展疾病防控等工作，为受援国医疗卫生事业发展发挥了巨大作用。中国的健康融入能力建设得到了世界的广泛赞誉。
四、将健康融入全生命周期各阶段政策存在的主要问题
（一）将健康融入全生命周期各阶段政策的理念尚未普遍形成
党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央的统筹部署下，全国社会各界“将健康融入所有政策”的理念初步建立。但将健康理念融入各项政策及其制定过程是一项系统工程，整个公共政策体系都要增加“健康意识”。从目前看，“将健康融入所有政策”的社会共识还未普遍形成，未能全面构建共建、共治、共享健康治理观；未能将全生命周期健康管理理念贯穿经济、政治、文化、社会、生态等规划发展的全过程各环节。具体体现在：一是全社会“大卫生、大健康”理念还未完全树立。二是各级党委、政府各部门把人民健康放在优先发展的战略地位的意识有待进一步强化。三是“将健康融入所有政策”的协同理念还未建立。目前，各部门各行业沟通协作、形成促进健康合力的意识还未有效形成。一些地方在施行“将健康融入所有政策”过程中存在习惯依靠卫生健康部门“单打独斗”“全盘包干”的情况。
（二）将健康融入全生命周期各阶段政策的组织体系还不健全
建立“将健康融入所有政策”涉及多区域、多部门、多领域，需要建立综合性组织领导机构，负责“将健康融入所有政策”的方案制定、管理、调整和推动。但从我国的实际情况看，目前中央层面只有国家卫生健康委这一个职能较单一的机构，缺乏由多部门组成的协调性机构。从地方看，部分地区正在探索建立跨部门的协调机制，但多数属于起步阶段，战略目标尚不明确，“摸着石头过河”，走一步看一步，缺乏前瞻性、系统性。同时，管理层级多，管理效率较低。通常管理层级越多，其管控难度就越大，响应反馈的时间就越长。目前地方建立的融入组织体系，由于涉及多部门，分支繁杂，虽然设有牵总机构，但各部门都建立相应的联系机构，具体到融入事项要逐层逐级汇报审批，影响将健康融入各项政策的施行效率。同时，融入组织机构还存在职责不清、职能重叠和空白等问题。主要表现在医疗卫生部门和各部门在确定融入范围权限上有重叠，协调机构和各部门管理机构在人员配置等方面有重叠等。除了职能重叠外，组织体系在战略规划、监督考核等方面的职能还有空白，容易引发部门间矛盾，浪费组织资源。此外，现有组织内控体系不完整，责权不统一，影响各部门推进融入工作的主动性，增加协调成本。
（三）将健康融入全生命周期各阶段政策的机制有待建立和完善
一是缺少“抓关键”的融入机制。在关系经济社会发展全局的政策制定实施中，涉及的将健康融入政策内容尚不充分。如政府购买高质量保育健康服务的相关政策内容有待融入。在一对夫妻可以生育三个子女政策出台后，其将健康融入生育激励相关政策内容有待完善。诸如将健康融入家庭照护相关的家庭育儿津贴、上门指导托育服务、困难家庭帮扶等政策内容尚需融入。职业健康政策尚未满足新兴业态、新兴职业群体职业健康需求。缺乏对新兴业态、新兴职业群体的健康关注。现有养老社会保障的政策内容对养老社会保障覆盖面较窄、水平较低。现有临终关怀政策的目标群体主要是老年人，缺少针对肿瘤患者的临终关怀的政策内容。
二是缺少“抓引导”的融入机制。健康知识传播力度不够，没有充分将健康教育纳入国民教育体系，没有充分建立起健康知识和技能信息发布制度。调动个人、家庭、社区、企业、政府共同参与落实将健康融入所有政策的实际活动不充分。
三是缺少“抓评估”的融入机制。尚未建立起科学合理的、国家和地方层面沟通顺畅的将健康融入影响评估制度体系。如，国家层面对将健康融入生育政策的论证与评估制度，以及将健康融入托育标准规范机制和综合监管实施机制尚不健全，缺少科学合理的将健康融入生育、托育政策的影响评估评价制度。
四是缺少“抓规划”的融入机制。对各部门将健康融入的职责和时间表、路线图及协作机制等方面的配套细则尚不明晰，对多学科和跨部门合作的健康行动、健康治理，以及不同地区、不同政府层级之间跨部门治理的实施机制尚未建立起来。部分地方政府没有制定将健康融入健康机关、健康社区、健康村庄、健康学校、健康企业、健康家庭等方面的行动方案。
（四）将健康融入全生命周期各阶段政策的保障体系还不完善
一是相关法律法规体系不完善。目前，还未从中央层面建立推进“将健康融入所有政策”的基础性专项法规。某些相关法规内容陈旧过时，已不适应新时期将健康融入全生命周期各阶段政策的要求。某些相关法规的规定伸缩性大，对各主体权利义务的规定较笼统。有些法规的内容不够完整，找不到将健康融入某些领域政策的依据。同时，相关法规之间的不协调问题突出。某些相关法规的可操作性不强，脱离我国实际情况，在目前条件下可行性不大。某些相关法规的实施细则或具体实施办法迟迟没有制定出来，影响具体执行。此外，“将健康融入所有政策”的地方法规建设薄弱，大部分基层基本上还处于空白。
二是相关激励机制不完善。我国现阶段推动“将健康融入所有政策”的各主体独立性特征明显，往往出于各自目的开展融入工作，缺乏共同利益激励。多数政府部门内部缺乏统一的将健康融入各自管理权限范围内政策的考核标准和办法，对各部门和机构推进健康融入评估缺乏依据，激励机制的各方面还未明确规定相关的绩效水平，致使对部门或机构相关考核难以公正有效实施，导致部门或机构激励不够或扭曲。各级部门在推进将健康融入各自领域政策过程中，会产生较大的成本，但目前相应的财政补贴机制还不完善。同时，在正向激励方面，也缺少对“将健康融入所有政策”工作成效突出的地区或部门给予表彰奖励的制度。此外，“将健康融入所有政策”必然涉及相关人员的跨部门交流任职，但目前缺乏相关激励措施。
三是相关约束机制不完善。“将健康融入所有政策”目前仍属于多头管理，融入目标多元化使各级政府机构可以在众多目标中权衡选择，目标选择的随机性使约束机制难以有效运行。缺乏对危害人民健康的重大事件等实行“一票否决”机制。从各地实践看，目前的一些约束制度规定不仅缺乏操作性，对相关政府机构和领导干部的约束也没有用量化指标从制度上加以限定和规范。此外，现有约束制度缺乏分层，将健康融入各类政策的约束“一刀切”，约束机制运转往往失灵。
（五）将健康融入全生命周期各阶段政策的能力建设有待提高
一是融入主体的组织协调能力有待提升。目前，多数“将健康融入所有政策”的主体专职部门建设尚不能满足日益增多的协调任务对其组织能力的要求。二是协调融入动员能力不强。高质量的健康融入有赖于社会各界集体力量的发挥，但大多数相关政府机构和部门参与决策不足，如何激发更多的成员积极参与政策融入协调，对各政策融入主体的动员能力提出了挑战。各主体融入意见的转化效力不够。在实践中，各主体根据领域内工作需要推动健康融入具体政策，但各部门信息渠道有限，界别特色显得不够突出，无法充分代表自身所联系利益群体的特殊诉求，难以从促进全社会“大健康”的视角作出准确的融入决策。三是相关人才队伍建设有待加强。健康融入涉及多领域、多部门，需要熟悉多个归口部门业务的综合型人才，但目前能够较高效协调和指导卫生部门与非卫生部门在管理规则、职能职责、目标任务、工作计划和政策法规等方面充分融合的人才还比较欠缺。
五、将健康融入全生命周期各阶段政策的建议
（一）高度重视将健康融入全生命周期各阶段政策
第一，把“将健康融入所有政策”纳入各级党委、政府议程。各级党委、政府要深刻理解健康目标对于提升人民获得感和幸福感的重要意义。重大决策要坚持人民至上、生命至上的原则，树立将健康融入所有政策的理念，最大限度地减少健康风险。加强健康融入政策的专题学习，将其纳入各级党政干部培训内容。结合健康中国建设，定期举行“将健康融入所有政策”工作会议，有步骤、有计划地推动实施。
第二，把“将健康融入所有政策”纳入经济社会发展各类规划。把“将健康融入所有政策”纳入各级经济社会发展五年规划，并以各级健康规划为依托，对重点问题进行集中攻关。将健康理念融入各地自然资源、城市建设、乡村振兴、生态环境、产业发展、公共服务、社会保障、智慧城市建设规划，形成系统全面的健康融入规划体系。
第三，把“将健康融入所有政策”纳入国民教育体系。在学前教育阶段，以形成监护人健康的养育方式、婴幼儿健康的生活习惯为重点，强化健康知识和素养。在基础教育阶段，以合理的营养摄入、健康的学习习惯养成、积极向上的心理塑造为重点，加强健康教育。在大学阶段，以健康的人格和价值观树立、良好的社会关系构建等为重点，加强健康教育。对于在职人群，充分发挥工会、妇联、共青团等群团组织以及其他专业社会组织在健康教育中的作用。依托老年人协会、老年大学、老年报刊，加强面向老年人群的健康教育。
第四，加大对健康理念的公益宣传力度。鼓励中央和省级电视台探索建立健康教育频道，定期邀请权威专家进行健康知识的普及，建立健康素养和技能的权威宣传渠道。鼓励电视、报纸、互联网平台增设健康模块，引导推出年轻人喜闻乐见的健康主题综艺节目，丰富健康知识的普及方式。依托市政公共设施，加大对健康理念的公益广告宣传力度。规范健康城市、健康社区、健康学校等的评选，更好发挥示范引领作用。
（二）建立健全相应的法律法规和标准
第一，完善健康中国建设的基本法律体系。 在现有《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》的基础上，加快“将健康融入所有政策”的法规制定和修订工作，明确健康融入的职责、程序、规范、监管、执法、资源保障等基本问题。研究建立主要相关行业、领域的立法和政策出台前进行健康审查的机制，鼓励地方就此开展试点。
第二，完善健康促进的操作规范和标准。 聚焦农业、食品加工、建筑和装潢、化工、餐饮等重点行业，制定健康管理和服务标准。聚焦机场、车站、学校、医院、养老机构、社区等重点空间和场所，形成完善的健康管理和服务标准。聚焦教师、护理员、餐饮从业人员、基层公共卫生工作人员等重点人群，形成完善的健康管理和服务标准。
（三）建立健全“将健康融入所有政策”的体制机制
第一，建立健全“将健康融入所有政策”的组织领导体制。国家层面，在健康中国行动推进委员会下设“将健康融入所有政策”领导小组，统筹指导各地区各相关部门加强协作，各地区、各部门、各行业要加强沟通协作，形成“将健康融入所有政策”的合力。鼓励和引导单位、社区（村）、家庭和个人行动起来，形成政府积极主导、社会广泛动员、人人尽责尽力的良好局面，实现“将健康融入所有政策”的行动齐参与。
第二，建立健全“将健康融入所有政策”的决策机制。树立“大卫生、大健康”理念，将全生命周期健康管理理念融入经济社会发展各项政策决策过程。
第三，建立健全“将健康融入所有政策”的工作机制。由“将健康融入所有政策”领导小组牵头，对重大项目、重大工程和重要规划制定“将健康理念融入所有政策”详细的工作负面清单。建立“将健康理念融入所有政策”公开披露制度，为各部门共享卫生健康信息提供平台，辅助各部门实施将健康融入所有政策的具体工作。加强“将健康融入所有政策”的调查研究，定期发布健康融入工作报告，为各部门实施健康融入工作提供智力支持。建立健康融入的技术支撑机制，由卫生健康部门牵头全面开展健康素养教育，加强对各级各部门健康融入工作的技术指导。鼓励企业、医院、社区、公益机构等各类市场主体参与健康融入政策工作，调动社会各方面共同参与健康融入政策的积极性。
第四，建立健全“将健康融入所有政策”的评价机制。制定并实施健康影响评估制度，将公民主要健康指标的改善情况纳入政府目标责任考核，对各项经济社会发展规划、政策、工程项目进行系统的健康影响评估。创新政策评估程序、工具和方法，系统评估各地区、各部门的政策对人口健康的潜在影响，并从国民健康角度为相关政策提案提供专业建议，保护公民特别是弱势群体的健康。建立健康知识和技能核心信息发布制度。出台官方健康影响评价评估制度指南，明确健康影响评价的目的、程序步骤、方法策略、评价指标体系等内容，为系统评估各项经济社会发展规划、公共政策或重大工程项目对人群健康带来的影响提供技术支持。
（四）制定将健康融入全生命周期各阶段政策的支持政策
一是保障育龄妇女基本生育权益，提升婴幼儿保健水平，将健康融入生育各阶段政策。二是提升托育服务供给质量，减轻家庭托育负担，将健康融入托育各阶段政策。三是加强教育经费保障和人才支撑，提升学生身心健康素质，将健康融入教育各阶段政策。四是完善职业健康政策体系，减少职业病和职业安全风险，将健康融入职业各阶段政策。五是加快养老保障体系改革，实现养老服务高质量发展，统筹推动将健康全面融入养老政策。六是推广优逝理念，健全临终关怀制度，将健康融入临终关怀各项政策。七是扩大健康投入规模，不断优化财政投入机制和结构。八是健全医疗卫生事业投融资机制，加大资本市场对医疗创新和健康金融产品创新的支持力度。九是加强医疗卫生人力资源规划，加快卫生事业人才评价激励机制改革，保障健康领域人才供给。十是加强环境健康风险管理，提升环境质量，将健康融入生态环保政策。
（五）加强“将健康融入所有政策”的监督与考核评价
加快完善“将健康融入所有政策”的评价考核体系，科学设定融入进展和融入成效的评价指标，建立健全“将健康融入所有政策”的评估机制，建立统一整合的监测评估与考核评价方法，注重评价方法的科学性和匹配性，广泛收集卫生部门和非卫生部门的数据信息材料，科学制订时间进度表和任务清单，采取自评和第三方机构评估相结合的方式，突出评估将健康融入重点政策的进展和成效，精准研判影响健康融入的关键因素，并提出改进建议和改革方向。强化建立政府主导、部门合作、全社会参与的健康融入长效机制、工作体系和监管机制，建立健全健康融入进展和成效等核心信息发布制度，将全生命周期各个阶段主要健康指标的改善情况纳入政府责任考核目标，强化考核问责的刚性约束机制建设。把推进健康公平、缩小健康差距作为共同努力的战略目标，全面提高国民健康素养和总体健康水平。
第一，将健康融入生育政策。加强对健康融入婚前孕前保健、住院分娩、新生儿疾病筛查、育龄妇女和儿童健康管理等重点领域政策体系的进展和成效的评估，重点推进婚检公共服务政策、生育健康共同体政策、新生儿疾病筛查公共服务项目政策、生育健康服务标准化政策体系的完整性评估，以及将健康融入生育政策所需人才队伍建设—产科医师、助产士、出生缺陷防治人才等专业人才培养政策落实成效评估。科学研判影响将健康融入生育政策各个环节的重要因素，增强生育健康服务供给体系的供给能力。
第二，将健康融入托育政策。建立完善将健康融入托育服务政策、经济支持政策、假期时间政策、家庭照护政策、监管政策评价指标体系，尤其是要科学精准评价财政政策、金融政策对家庭托育支持的进展和成效。健全将健康融入托育政策的综合监管机制，找出将健康融入托育相关政策存在的短板和不足，持续深入推进将健康融入托育政策。完善将健康融入家庭照护政策的指导服务机制，全面增强家庭科学育儿能力，促进托育服务规范化、健康化发展。
第三，将健康融入教育政策。建立和完善将健康融入学前、初等、中等与高等不同教育阶段政策的监测评价指标体系，建立将健康融入教育政策的短期、中长期考核目标，开展将健康理念融入教育各阶段政策的科学评估。坚持问题导向，关注治疗、及时预防影响学生健康的因素，重点突破将健康融入教育政策中体育老师、心理健康老师、校医等配置不足问题。健全教育督导部门统一负责的健康融入评估监测工作体系，重视监督考核政策落实，强化学校保障学生身体、心理和精神健康的主体责任，持续提高各教育阶段学生健康水平。
第四，将健康融入就业政策。建立健全将健康理念融入就业政策的评价指标体系，健全职业健康评价标准，完善用人单位负责、行政机关监管、行业自律、职工参与和社会监督的机制。重点评价监管影响健康融入重点问题，着力破解政策导向上重“老病”轻“新疾”问题，加快职业健康政策理念转型；全面拓展行业协会、企业、个人参与职业健康政策制定、实施、评估全过程，扭转实施机制上重“执行”轻“参与”的被动局面；打破重点监管政策工具使用上重“经验”轻“智慧”的惯例，逐步构建综合智慧监管平台，提升职业健康“智治”水平。
第五，将健康融入养老政策。建立健全将健康融入养老政策评估指标体系，完善将健康融入养老政策的监测评估机制，重视跨部门通力协作，整合各相关部门的老年人健康数据，建立统一的基础数据库，实现对将健康融入养老政策的监测监督。重点评估将健康融入养老社会保障政策、基本养老服务政策、养老产业政策、智慧养老政策的进展和成效。通过监测评估影响将健康融入养老政策的具体因素，创新改革融入方式，提升健康融入政策的监管效率和执行力。加快推动将健康融入养老社会保障政策、基本养老服务政策、养老产业政策、智慧养老政策的进展，推进健康养老和高质量养老。
第六，将健康融入临终关怀政策。进一步完善我国临终关怀政策的监管制度与评价标准，根据不同地区的经济水平、民风习俗、宗教信仰制定和完善临终关怀服务机构的准入政策标准，实现临终关怀诊疗力量的精准配置。统一临终患者的资格审核以及临终关怀服务的适用对象、程序、操作规范标准化内容。重点监管对临终关怀的教育宣传工作，对临终关怀服务要有清晰定位，提升对肿瘤等重症疾病患者群体的重视程度，建立健全与临终关怀相关的法律法规制度体系，提升政策服务管理的标准化规范化水平。
（六）加强“将健康融入所有政策”的能力建设
第一，强化人才支撑能力。加快构建预防、临床、康复、护理等服务生育健康的人才培养体系，壮大产科医师、助产士人才、出生缺陷防治专业人才规模，开展各层次生育专业服务技能培训，打造精干专业力量。细化完善托育服务领域“育、留、用”人才政策体系，全面落实对从业人员应具备的任职资格和专业标准要求，重点培养一批婴幼儿健康服务、营养保健、心理教育等高技能人才。逐步配齐配强体育老师、心理健康老师、校医等专业人员，建设一支专（兼）职心理健康教育师资队伍。加快构建职业健康教育、职业病防治的医教结合高质量人才队伍，对影响职业健康的因素进行综合治理。加强养老服务业人力资源开发的中长期规划，健全养老服务人员培养体系和体制机制，建设一支规模适度、结构合理、素质优良的养老服务专业人才队伍。强化临终关怀人才队伍建设，将临终关怀专业与全科医学、社会学、心理学等专业学历教育相结合，建立国家临终关怀从业人员职称序列，打造全方位医护、疗护服务团队，积极发展临终关怀志愿组织和志愿者队伍。
第二，发挥平台资源集聚能力。建立健康组织管理平台，积极开展将健康融入促进工作的顶层设计、融入规划、实施路径、监测评估等活动，并对国家、省、市、县、镇、社区和乡村等部门和机构的健康融入工作开展评估与指导。建立健全“横到边、纵到底”的功能齐全的工作网络，搭建讨论和解决问题的管理平台。完善数据资源共享平台，立足共建、共治、共享健康价值观，强调跨部门沟通协作，重视卫生部门和非卫生部门协作治理，推进数据资源要素共享，提高融入进展和成效监测评估的时效性、准确性和便利性，健全健康融入问题的通报机制，构建健康融入的协同推进体系，共同增加人口健康产出。推进健康融入的政策“试验区”“示范区”创建，组织动员医疗卫生界、教育界、科研界、产业经济界以及政府部门、社会组织等各方力量，共同推动建设一批面向基层一线、解决实际问题的“政产学研”一体化的健康融入实践基地，在学校、医院、机关单位、企业以及社区、乡村等场所创建健康行动融入生活、工作、学习的试点试验区。
第三，增加资金保障能力。加大“将健康融入所有政策”的财力保障，科学合理地划分中央与地方政府在健康融入中的责任，明确中央、地方财政支出的比例关系，建立可持续的财政投入增长机制和合理的成本分担机制。各级政府要积极协调财政部门加大对健康促进工作的投入力度，加大对健康基础设施建设的支持力度。创新健康融入的可持续投入机制，在全国发行医疗卫生公益性的专项债券，加快出台公立医院财务预算管理和绩效考核办法，提升公立医院资金经费使用效率。积极动员社会资本投入健康促进工作，推动健康服务业的发展。加快健康主题公园、健康步道、健康食堂等健康场景、健康元素的建设步伐，尤其是大力推动社会力量、慈善事业捐赠或参与临终关怀机构建设。推动健康融入的补贴政策向普惠性政策转型，平衡好家庭健康支出与政府健康专项资金补贴的权重。调整完善医保政策，完善中央财政预算拨款对基本养老金的补充机制，加快推进国资划转社保，补充社保基金缺口，切实减轻困难家庭和重点群体的经济负担，促进健康公平。
第四，提升科技驱动能力。建立健全技术支撑机制，注重利用互联网、大数据、区块链、人工智能等信息技术，构建综合智慧监管平台，提升政府、社会组织和公众参与监督的能力。持续提升“将健康融入所有政策”信息化、数字化技术服务水平，增强健康融入政策实施的精准性。推进“互联网+健康融入监管”“5G+健康融入监管”应用试点项目，推进监测信息的“深加工”和数字赋能，通过上门服务、大数据技术等提升健康服务的深度、广度和精度，提升对健康融入影响因素的研判与处置能力。充分发挥卫生健康专业技术部门的业务指导作用，加强对健康单位、健康医院、健康学校、健康企业和健康村（社区）创建工作的技术指导，强化对健康管理中传染性疾病、慢性病综合防控等重大疾病和重点领域健康教育等方面的技术指导。充分利用生物学、基因学、材料科学等技术优势，丰富和拓展治疗疾病、维护和促进健康的手段，加速健康行动融入各个阶段的进程。
（课题组执笔人：李兰、李佐军、刘理晖、张亮、王伟进、赵峥、钱诚、李曜坤、杨晓东、孙飞、王炳文、黄金、王易之、王莉洁、刘燕玲、张晓路。本文节选自国务院发展研究中心丛书2022——《健康中国：全生命周期视角》，中国发展出版社2023年7月第1版，发表时略有删减。）
