中国国际发展知识中心
能源是人类文明进步的基础和动力。从薪柴、煤炭、油气到新能源，能源革命一直推动着人类生产生活方式的变革。工业革命以来，以煤炭、石油、天然气等化石类燃料为主的能源成为人类社会赖以生存的物质基础。能源行业产生了全球3/4以上的温室气体排放量和大部分的空气污染物，能源绿色低碳转型已成为应对气候变化和改善生态环境的必由之路。当前，全球应对气候变化进展不及预期，虽然能源绿色低碳转型已是全球共识，可再生能源也实现成本迅速下降，成为全球新增电力装机容量主力，但可再生能源的发展尚未充分惠及所有国家，部分发展中国家仍面临能源供应可及性、稳定性、可负担性、可持续性以及资金、公正包容等挑战。主要症结在于发达国家转型进度缓慢，承诺兑现不足；发展中国家持续面临资金、技术和能力短板问题。
正如新全球融资契约峰会达成的共识“任何国家都不应在减少贫困、实现绿色转型和保护地球之间作出选择”，实现可持续发展目标，确保人人获得负担得起的、可靠和可持续的现代能源，是人类的共同责任。加速全球能源绿色低碳转型是赢得人类与气候变化赛跑的关键举措，共同但有区别的责任原则是全球气候治理的基石，在能源绿色低碳转型进程中发达国家既要展现更大的雄心和行动，也要看到发展中国家的贡献，照顾一些发展中国家的国情和特殊困难。国际金融机构和各国在南北合作和南南合作等框架下为发展中国家提供资金、技术、能力建设等方面的支持，帮助其以更大的力度在能源体系发展中实现绿色低碳化，在发展中转型，在转型中发展。
一、全球能源绿色低碳发展面临的挑战及影响因素
（一）发达国家带头减排和援助承诺落实不力
发达国家减排力度不足。工业革命以来的温室气体排放大部分来自发达国家，发达国家是全球气候变化和历史碳排放的主要责任方。发展中国家面临消除贫图和发展经济的迫切需求，同时还不成比例地承受着气候危机的损害。过去170年里，发达国家累计温室气体排放总量占世界总量的58%；最不发达国家占比仅为3%，承受着过去50年里全球气候相关灾害造成的69%的人员死亡。从当前排放量来看，最不发达国家和小岛屿发展中国家人均排放量远低于6.8吨二氧化碳当量的全球均值，最不发达国家碳排放量占全球碳排放总量比仅为1.1%（IPCC, 2023）。当前，发达国家减排信心不足，未能承担起应对气候变化的历史责任，关键领域变革没有得到有力推动落实。2021年《联合国气候变化框架公约》第26次缔约方大会前夕，各国更新了NDC， 但不少国家相较2015年并无提升，甚至有所倒退，更新后的NDC仅在原先预测的2030年温室气体年排放量基础上减少了7.5%，远低于《巴黎协定》2℃温控目标最低成本路径30%的减排量。美国一次能源消费中近八成为化石能源，2022年美国碳排放量较上年增长0.8%（IPCC, 2023a）。
发达国家未能兑现承诺。发达国家未能为发展中国家绿色转型和发展提供应有的资金和技术支持，不少发展中国家面临严重的资金和技术短缺，仅靠自身能力几乎无法实现绿色低碳转型。一方面，发达国家和多边开发银行至今未兑现2009年作出的每年提供1000亿美元的气候资金承诺。发达国家提供的官方发展援助尚未达到占其国民总收入0.7%的目标，缺口约为每年1500亿美元（UN, 2023c）。2012—2020年，气候相关官方发展援助总额仅从232亿美元增长至529亿美元，增速和总量都远远不够实现《巴黎协定》目标。2020年，45%的绿色发展相关官方发展援助以债务工具方式提供，中等偏下收入国家和中等偏上收入国家获得的绿色官方发展援助中分别有75%和67%由债务工具提供， 这种趋势在中等收入国家尤甚。另一方面，欧盟公正转型机制、亚洲开发银行“能源转型机制”、气候投资基金“加速煤炭转型投资计划”等现有支持发展中国家转型的融资机制都拒绝支持油气管道和煤炭开发利用相关基础设施建设，却未能充分支持绿色技术分享和转移。2020年，全球官方发展援助总额中仅有2%用于技术创新，其中只有不到2.5%的资金用于能源领域的研发。2018—2021年，发达国家绿色技术进出口总额分别增长了约990 亿美元和960 亿美元， 而发展中国家绿色技术进口增量仅为150 亿美元（UN, 2023b）。预计到2030 年，人工智能、绿氢、生物燃料、物联网等前沿科技将创造9.5 万亿美元的市场，约为当前印度经济体量的3 倍，但大多数市场机会由发达经济体享有，与发展中国家技术差距进一步拉大（UN, 2023b）。
投资贸易“绿色壁垒”倾向持续增强。发达国家在后工业化发展阶段已经实现碳排放自然达峰的情况下，要求发展中国家提高减排信心，大力推动快速退煤脱碳，对石油和天然气行业也基本不给予投资。但是， 自然资源开采、初级商品生产等产业在多数发展中国家经济结构中仍旧发挥着关键作用。例如，计划于2024 年完工的全球最长加热输油管道东非原油管道项目预计将为乌干达带来每年15 亿~35 亿美元的净收入，创造超6 万个就业岗位，提升约20% 的GDP， 对乌干达经济社会发展至关重要。然而，2022 年欧洲议会通过决议，以维护人权、保护环境、控制碳排放为由谴责东非原油管道项目，石油和天然气保险公司安联保险已退出该项目，英国巴克莱银行和瑞士信贷也拒绝为该项目提供融资。同时，欧盟、美国等发达国家和地区的相关气候政策正在形成新的贸易“绿色壁垒”。例如，欧盟于2023 年1 月1 日启动碳边境调节机制， 对进口产品引入碳价格，将欧盟成员国选择的环境标准强加给发展中国家贸易伙伴。碳边境调节机制直接影响发展中国家碳密集型产业的出口，如果以嵌入式二氧化碳排放每吨44 美元的价格实施，发展中国家碳密集型行业的出口将减少1.4%，收入将减少59 亿美元，而发达国家的收入则将增加25 亿美元（UNCTAD, 2021）。
（二）发展中国家资金缺口巨大且融资成本高
全球能源转型面临巨大投资缺口，尤其需要加大转型技术投资。要在2050 年前实现碳中和或净零排放，全球能源转型所需的投资总额约为150 万亿美元，缺口约为47 万亿美元。成本上浮和不断增加的经济不确定性、能源安全风险以及气候紧迫性进一步降低了能源转型投资效率。技术是实现转型的关键，80% 的转型投资需求来自技术。2022 年全球能源转型技术投资额达到创纪录的1.3 万亿美元，2021 年全球能源技术研发公共支出约380 亿美元，其中90% 被用于低碳能源技术研发，但仍不能满足转型需求。要大幅降低化石能源比重，实现碳中和或净零排放， 年均能源转型技术投资总额必须增加到当前水平的4 倍以上（IEA, 2022a）。
转型融资分布不平衡，公共投资需大幅提升。新冠疫情以来，全球95% 的清洁能源投资都流向了发达经济体（IEA, 2022f）。全球2/3 的人口居住在新兴市场和发展中经济体地区，但流向这些地区的清洁能源投资仅占全球总量的1/5。2022 年，非洲新增可再生能源产能仅占全球增量的1%。据估算，到21 世纪20 年代末，新兴市场和发展中经济体每年获得的清洁能源投资需超1 万亿美元，相当于当前水平的7 倍以上，才能够确保全球在2050 年前实现碳中和或净零排放。全球能源研发公共投资呈下滑趋势，1980 年化石能源供应危机时全球公共能源研发投资占GDP 的0.1%，现在该比例仅为0.04%。 2019 年发展中国家清洁能源公共投资总量仅为109 亿美元， 还不到2017 年的一半（IEA et al., 2022）。
发展中国家经济复苏压力大、财政资源紧缺，对能源转型投资力度有限。多重危机下的全球经济增长复苏缓慢，国际社会普遍对发展中国家增长前景持谨慎态度。世界银行指出， 七成新兴市场和发展中经济体2023 年增长预测较前都有所下调，除中国外的新兴市场和发展中经济体2023 年预期增长率约2.7%。未来两年，新兴市场和发展中经济体人均收入年均增长率约为2.8%，到2024 年整体GDP 水平将比新冠疫情前低6% 左右。国际货币基金组织认为，撒哈拉以南非洲GDP 增长情况难以回到新冠疫情前水平，2023 年增长率预计为3.8%，2024 年和2025 年预计恢复到4% 以上（IMF, 2023; World Bank, 2023; UN, 2023a）。增长下行使得本就不堪财政压力重负的发展中国家更无力加大能源转型投入。例如，在技术研发方面，欧盟成员国研发支出普遍占本国GDP 的2.3% 左右，以色列、韩国等国研发支出占比最新数据高达5%，而该比重在巴西、埃及、泰国等发展中国家为1%，在南非、越南为0.5%~1%，在墨西哥仅为 0.3%，中等偏下收入国家均值为 0.53%（见图 1）（UN，2023b）。
图1 部分国家和地区技术研发支出占GDP比重注：图中大部分国家的最新数据为2020年数据，中等偏下收入国家的最新数据为2017年数据，巴西、南非、越南的最新数据为2019年数据，泰国的最新数据为2018年数据。资料来源：联合国。
发展中国家债务前景恶化，融资成本高昂，绿色低碳能源投资低迷。2022 年，全球公共债务占GDP 比重高达91%，比新冠疫情前水平高7.5 个百分点。疫情影响尚未恢复，美元持续加息、疲软的经济形势和动荡的国际局势使发展中国家的国际收支状况进一步恶化。新兴市场和发展中经济体名义融资成本约是美国和欧洲的7 倍（IEA, 2021a），基础设施建设、清洁能源投资等风险较高领域的投资吸引力进一步下降，很多国家充沛优良的可再生能源资源无法得到开发利用。例如，2021 年，新兴市场和发展中经济体建造一座太阳能光伏电站的成本是发达经济体的2~3 倍，其中融资成本约占总平均成本的50%，显著高于发达经济体的25%~30%。如果新兴市场和发展中经济体的资金成本能够降低200 个基点，当前政策情境下，到2050 年这些地区的清洁能源融资成本将累计减少11 万亿美元，相当于清洁能源总投资需求的20%（IEA, 2022f）。2022—2024 年，新兴市场和发展中经济体总投资年均增长预计约3.5%，不到过去20 年增幅的一半（World Bank, 2023）。要在2050 年实现碳中和或净零排放，2030 年前全球每年清洁能源投资额需求约为4 万亿美元，当前政策情境下，到2040 年年均投资额仅能达到2 万亿美元。如不考虑中国，每年全球新兴市场和发展中经济体获得的清洁能源投资一直维持在2015 年《巴黎协定》时的水平，甚至更低（UN, 2023b）。
（三）发展中国家技术和能力建设严重不足
大部分发展中国家可再生能源发展缓慢，终端用能可再生能源比例及能效水平亟待提升。发展中国家可再生能源发展与发达国家存在巨大差距。截至2022 年底， 全球太阳能和风力发电总装机容量中，非洲分别占1.2% 和0.86%，亚洲除中国、印度、日本和韩国以外的其他国家合计占比分别为3.0% 和1.1%（IRENA, 2023a）。全球终端用能低碳发展明显滞后，特别是发展中国家，工业过程和家庭供暖仍然严重依赖化石能源，石油继续占据交通用能主导地位。截至2020 年底，全球供热消耗中可再生能源份额为10.4%，仅比2015 年提升1.2 个百分点， 交通运输用能中可再生能源份额为4%， 仅比2015 年提升0.9 个百分点。发展中国家能源效率提升缓慢，西亚和北非年均提升率仅为0.6%，拉美和加勒比地区及撒哈拉以南非洲年均提升率仅约1.0%（IEA et al., 2023）。
多数发展中国家低碳能源发展能力滞后，新型电力系统建设差距大。大多数新兴市场和发展中经济体能源结构以传统化石能源为主，需要新建大量的基础设施并对现有设施进行大规模改造。尽管拥有丰富的可再生能源潜力，但由于缺乏有效的技术、融资和政策机制，大多数发展中国家的低碳能源发展受到严重限制。例如，撒哈拉以南非洲估计约有10000 吉瓦的太阳能发电、350 吉瓦的水力发电和400 吉瓦的天然气发电潜力，总计约为11000 吉瓦，但极低的电力利用水平使得当地工业、商业甚至住宅消费者不得不大量使用低效且昂贵的自发电设施。由于资源基础数据的缺乏，政府、企业和其他利益相关方无法充分了解可再生能源潜力，进一步限制了发展中国家可再生能源资源的开发。虽然部分国家如莱索托、巴布亚新几内亚、越南、尼日利亚、赞比亚、马达加斯加等制定了资源测绘方案，但仍处于初始阶段。与传统化石能源相比，可再生能源对输配电基础设施要求更高，能源基础设施的管理不善也进一步加剧了发展中国家电力低碳发展的困境。发达国家的输配电损失一般在5%~7%，但在发展中国家，由于常年的管理不善、电网维护缺失，输配电损失差异巨大，撒哈拉以南非洲输配电损失平均约为11.7%，中东和北非输配电损失平均约为13.5%（IEA, 2019）。
传统能源产业结构性衰退增加社会就业压力，可再生能源行业发展对人力资本提出更高要求。碳密集型行业是许多发展中国家经济增长的引擎，集中了很大一部分资本和大量劳动力就业。低碳产业的兴起、发展及投资趋势的大幅转变对以化石能源为基础的能源产业造成冲击，导致长期依赖化石能源生产的岗位流失明显，给受影响的地区带来巨大的社会压力。2019 年，全球能源部门劳动力超过6500 万人，化石能源相关劳动力近3200 万人，其中煤炭行业工人约630 万人，主要集中在亚太地区；石油供应行业工人近800 万人，主要分布在中东地区（近20%）、北美洲（约15%）、非洲（约15%）；炼油行业工作岗位主要集中在亚太地区。尽管可再生能源产业可以创造新的就业岗位，但由于知识密集度相对更高，传统产业的工人需要一定程度的教育培训，才能转入清洁能源行业。例如，海上风电行业不仅需要大量建设、安装、运营和维护方面的技术人员和工程师，还需要具备更广泛技能的从业人员，包括资产管理、项目管理、工程技能、科学救援以及离岸特定技能等（IEA, 2022h）。对电动汽车而言，在考虑包括电池和充电基础设施在内的整个生产价值链情况下，电动汽车制造需要的劳动力可能与传统汽车制造业相当，但电动汽车制造的劳动强度更低、技术要求更高，汽车产业工人仍需要经过培训才能将技能从内燃机汽车生产转向电动汽车制造。按照国际能源署的预计，到2030 年，约有1600 万名工人需要转向与清洁能源相关的岗位，其中约60% 需要接受一定程度的高等教育培训（IEA, 2022b）。
二、合力加快全球能源绿色低碳发展
实现“确保人人获得负担得起的、可靠和可持续的现代能源”的可持续发展目标，根本上要求各国既要提高能源的可及性和包容性，也要提高能源的绿色低碳水平。 为了实现双重目标，扩大清洁能源的供应和使用范围，特别是发展中国家，清洁能源的供应和使用是必由之路。但是，方向明确并不足以实现《巴黎协定》目标，速度才是人类能否在与气候变化赛跑中获胜的决定性变量。为此，各国政府、国际金融机构、企业等应各尽所能，推动建立全球清洁能源合作伙伴关系，打造全球能源绿色低碳发展“加速器”。
（一）发达国家和发展中国家应各尽所能、各尽其责
各国应坚持《联合国气候变化框架公约》及《巴黎协定》确定的目标和原则，坚持共同但有区别的责任原则，各尽所能加大自主贡献力度，将目标转化为可落实的政策、措施和具体行动。发达国家需带头减排、切实兑现国际承诺，坚定执行能源转型战略。发展中国家需作出力所能及的贡献， 制定明确的能源绿色低碳发展目标，建立长期稳定的可再生能源发展政策环境。
发达国家应及时履行发展援助义务，尽快落实其每年向发展中国家提供1000 亿美元气候资金的承诺。改进援助资金分配结构，加大对能源技术创新和发展中国家绿色技术发展的支持力度。建立透明的资金跟踪和报告机制，确保气候资金公平地分配给需要的国家和地区。
（二）拓宽发展中国家融资渠道并降低融资成本
针对发展中国家的特点优化融资条件， 改进国际金融机构清洁能源投资评估框架， 提供更多的优惠融资方式，降低发展中国家清洁能源融资成本。鼓励多边金融机构设立清洁能源项目前期等备专项资金，减少项目开发成本。
开发清洁能源项目可融资性标准，促进国际金融机构投资标准协同，疏通清洁能源融资渠道堵点，实现资金和项目高效对接。加大公共私营部门合作，减少投资限制和障碍，提供透明的竞争机会，撬动更多社会资本投入。扩大包括赠款、长期贷款和混合融资等在内的低成本资金规模，促进发展中国家清洁能源基础设施投资。
（三）加大技术转移、知识分享和能力建设
加强南北合作、南南合作和三方合作， 建立更多有效的国际合作机制。加强跨国、跨地区清洁低碳技术创新和标准合作，促进清洁能源技术转移和推广普及。重点围绕电网稳定性管理及灵活性提升，以容纳高比例可再生能源，使发展中国家尽早获得可负担的清洁能源技术。
推动清洁能源技术发展的同时，加强清洁能源终端用能技术合作，包括能源效率提升和终端电气化等，及时完善所需基础设施。针对欠发达地区能源可及性问题，结合各自国情推广可行的技术方案。
结合联合国等包容性较强的现有国际组织和论坛网络，建立能源低碳发展知识平台，增加各国清洁能源发展对话途径，分享有关政策选择、监管机制、金融支持、技术创新和人才培养等的良好实践，支持发展中国家加强清洁能源发展能力建设。
国际社会特别是国际机构应加大对发展中国家的支持，协助其提升能源政策设 计的包容性。构建区域差异化能源发展计划，加强各类能源方式组合，提高能源可及性；加大化石能源产业转型和可再生能源产业发展政策协同，扩大清洁能源产业链供应链就业机会；加大劳动力培训和再教育投入，提升传统能源产业工人技能及适应能力，培养清洁能源产业合格的劳动力队伍。
（参考文献略）
（本文节选自《全球发展报告2023 ：处在历史十字路口的全球发展》，中国国际发展知识中心著，中国发展出版社2023 年12 月第1 版，略有删减）