国务院发展研究中心“绿色低碳转型”课题组
实现“双碳”目标需要注重发挥市场机制作用，以有效的碳定价为核心，积极引导资金流入绿色低碳领域。金融体系在绿色低碳转型中优化资源配置和管理经济风险上发挥重要作用，但当前对绿色低碳转型的支持仍有不足。具体表现为：碳排放权交易市场的定价机制不完善，低碳转型的资源配置功能还未能充分发挥；支持绿色金融发展的政策体系还不健全；金融体系保障低碳转型的融资需求能力不足；气候变化相关金融风险的防范还存在薄弱环节。为此，需强化市场机制在碳排放权配置中的决定性作用，增强全国碳市场金融属性；统一绿色金融分类标准，完善绿色融资效益评估机制，增加对高碳行业低碳转型的金融支持；强化金融机构气候变化风险评估，加强对低碳转型进程中脆弱性地区的风险防控。
一、金融体系积极支持绿色低碳转型
金融体系对绿色低碳转型的支持主要包括三个环节。首先是通过碳排放权交易市场发现价格，引导经济社会在碳排放约束下，优化资源配置；其次是为绿色低碳转型提供有效的融资支持；最后是防范绿色低碳转型中的经济金融风险。在此过程中，碳减排政策和金融政策体系是重要的制度基础。
（一）实现有效碳定价需要金融机构充分参与，强化价格发现和风险防范
碳定价将碳排放社会成本转化为使用者私人成本。通过价格信号及其激励约束机制，推动企业开展碳减排技术创新，引导市场资源流向低碳领域。碳排放权交易市场（简称“碳市场”）通过引入动态调整的总量设定与配额分配，促使排放机构开展碳配额交易以实现价格发现。与停产、限产等管制类措施相比，碳市场可降低全社会总体减排成本和政策不确定性。截至2020年，全球已建立超过20个碳市场，覆盖地区GDP相当于全球的四成。碳配额是高度标准化的交易标的，碳市场基于价格信号实现跨周期投资和风险管理，金融属性强。当前，欧盟、韩国等全球主要碳市场都积极推动金融机构参与市场交易，承担交易对手方、做市商等职能，提升碳市场交易活跃度和流动性，强化价格发现功能，并通过严格金融监管来防范风险。
（二）引导长期、低成本资金，满足绿色低碳转型投资需求
1.绿色低碳投资需求大
转型进程中，绿色低碳技术、绿色生产和绿色消费等领域的投资需求大幅上升。推动能源结构转型需要大规模增加风力、光伏等可再生能源装机容量，绿色交通、绿色建筑、节能环保等低碳行业的发展也需要更多投资。科技创新是低碳转型的重要支撑，能效提升、可再生能源、碳捕集与封存等低碳技术创新领域也需要大量研发投入。根据IMF测算，未来十年全球需要6万亿—10万亿美元的投资以促进低碳转型，相当于每年全球GDP的6%—10%。上述投资风险高、回收期长，对长期、低成本资金需求大，仅靠公共支出难以满足。鉴于此，金融机构可以通过绿色贷款、绿色债券、绿色股权投资、绿色信托等创新的金融工具有力支撑低碳融资需求。
2.高碳行业低碳转型过程需要金融支持
钢铁、水泥、化工等高碳行业需要通过设备更新、技术改造等措施向低碳和零碳过渡，也有较大的转型投资需求。根据气候倡议组织（Climate Bond）的估算，为实现《巴黎协定》的目标，仅能源转型就需要投资1.6万亿—3.8万亿美元。当前，转型金融在国际上已经得到广泛关注。例如，欧盟制定的《可持续金融分类方案》对转型经济活动做了专门分类，支持从棕色向绿色转型的项目；加拿大标准制定委员会开发转型金融分类法，该分类法将作为加拿大转型金融国家标准的一部分。
（三）管理和应对气候变化相关金融风险，维护金融稳定
气候变化相关金融风险被认为是系统性金融风险之一，主要包括物理风险和转型风险两类。前者指极端天气等气候问题导致宏观经济和金融体系的巨额损失，后者是高碳资产价值重估和财务损失风险。特别是随着碳排放监管趋紧、碳排放成本上升，化石燃料、部分基础设施等高碳资产的折旧速度大幅加快，资产价值快速下降，可能形成大量搁浅资产。未来化石能源将被可再生能源大幅替代，根据国际能源署测算，2050年能源领域可能产生10万亿—20万亿美元的搁浅资产。转型风险不仅会加大高碳企业运营压力，降低其偿债能力，导致违约风险和信用风险上升，还会引发高碳资产价值重估和市场预期调整，加大金融机构资产减值压力，冲击金融稳定。我国高碳资产存量规模大，实现碳达峰碳中和速度快，转型风险更大，更需要强化金融风险防范。
二、碳市场与绿色金融政策体系初步形成
经过地方碳市场试点，全国碳市场2021年7月正式启动。金融机构不断加大对绿色低碳领域的支持力度，我国绿色金融市场初具规模，绿色贷款余额全球第一，绿色债券存量规模全球第二。我国绿色金融顶层设计较早推出，绿色金融分类标准、激励约束机制等制度配套加快完善。总体来看，我国已初步形成支持绿色金融发展的政策体系和市场环境。
（一）全国碳市场与地方碳市场并轨运行，碳市场建设稳步推进
1.地方碳市场先行试点，市场参与主体多元，积极创新碳交易相关金融产品
我国碳市场建设从地方试点起步，北京、天津、上海、广东等省市在2011年后陆续开展碳排放权交易试点工作。截至2021年6月，地方碳市场共覆盖钢铁、电力、水泥等20多个行业的近3000家企业，累计碳配额成交量4.8亿吨，成交额约114亿元，历史成交平均碳价约24元/吨。地方碳市场各自确定碳配额总量和分配方案，市场互不联通，碳配额无法跨市场交易，市场运行情况差异较大。广东、湖北、深圳三地成交量较大，占地方碳市场总成交量的八成，其中广东占比接近一半；北京碳配额供需关系偏紧，碳价在60元/吨上下波动，其他地方碳市场价格多在20—30元/吨上下波动，重庆平均碳价不到10元/吨。地方碳市场积极开展碳排放权相关金融产品创新。广东、上海等地方碳市场允许金融机构和碳资产管理公司等机构参与市场交易，推出碳配额抵押融资、碳回购、碳远期等金融产品，产品种类较多，但总体规模偏小。以成交量最大的广东碳市场为例，碳远期、碳质押等金融产品规模约4亿元，相当于该市场总成交额的一成。
2.全国碳市场启动，先行纳入发电行业，但交易稳定性和活跃度低
2021年7月全国碳市场启动，先行纳入发电行业2000多家企业，覆盖碳排放量超过40亿吨，条件成熟后逐步纳入其他高碳排放行业，覆盖排放量规模全球最大。全国碳市场目前交易主体仅允许控排企业交易，机构参与者尚不能进入。全国碳市场与地方碳市场同时运营，被纳入全国碳市场的企业不再参与地方碳市场交易。全国碳市场交易活跃度低，自2021年7月16日启动至12月13日，总成交量8493万吨，交易额35亿元，日均换手率（交易量除以配额总量）2，远低于股票市场3%左右的换手率。交易高度集中于个别日期，四成（八成）交易量发生在5（15）个交易日内。碳价“先降后平”，从启动日的51.2元/吨逐步降至43元/吨（降幅16%）。根据IMF估计，为实现温控目标，2030年全球碳价需提升至每吨75美元以上，我国碳价仍有上升空间。价格波动率持续走低，七成交易日的价格波动幅度在2%以内，9月后近70个交易日基本维持在43元/吨。
（二）绿色金融产品初具规模，绿色贷款、绿色债券发展较快
绿色信贷、绿色债券、绿色股权投资等金融产品种类不断丰富，绿色金融产品规模快速上升。其中，我国绿色贷款余额多年位居全球第一，绿色债券存量规模居全球第二。
1.绿色贷款在绿色金融产品中占据主导地位，资产质量较高
我国绿色贷款是支持绿色低碳发展的重要资金来源，约占绿色金融产品存量规模的九成。截至2020年末，我国绿色贷款余额11.95万亿元，占人民币各项贷款余额的7%。绿色贷款总体保持较快增长，2013—2020年复合增速12.6%，较金融机构贷款增速低0.7个百分点。分用途看，投向绿色交通，电力、热力、燃气和水，可再生能源等清洁能源的比重分别为44%、30%和24%。绿色贷款资产质量高，不良率0.33%，比全国商业银行平均不良率低1.6个百分点。
2.绿色债券快速发展，发行人以国有企业和银行类金融机构为主，评级较高
2015年年底，中国人民银行和国家发展改革委发布绿色债券发行指引等政策文件后，绿色债券市场快速发展。截至2020年年底，绿色债券累计发行约1.2万亿元，位居全球第二，仅次于美国。疫情后，我国绿色债券发行提速，2021年上半年境内市场发行总额约2000亿元，超过2020年全年水平。其中，2021年新推出专门用于支持碳减排的“碳中和债”共发行约1400亿元，占绿色债券总体发行规模45%。清洁能源和交通行业是绿色债券支持的主要领域，合计占比约50%。发行期限以中短期品种为主，2016—2020年发行的债券中，1—3年、4—6年、7—10年分别占比52%、30%和14%，10年期以上比重不到3%。绿色债券发行人从银行类金融机构主导转向实体部门主导。2016—2018年商业银行主导绿色债券发行，发行规模占比约60%—80%，2019年后企业发行规模反超金融机构。绿色债券发行人以国有企业和银行类金融机构为主，信用等级较高，2A级及以下评级规模占比不到一成。2020年下半年债券市场信用违约事件增多，绿色债券向高等级集中趋势更加明显。
3.绿色股权投资规模小，尚处于起步阶段
由于缺少绿色股权投资的统一定义和专门统计，一般用更宽泛的环境、社会和治理（ESG）投资，以及绿色产业基金加以衡量。截至2020年年底，ESG公募基金规模约1200亿元，相当于所有股票型和混合型基金的2%，而欧洲这一比例达15%。绿色产业基金约980亿元，以政府引导基金为主，社会资本参与度有限。2020年8月，国家绿色发展基金成立，首期规模达885亿元，绿色产业基金规模大幅扩大。
（三）支持绿色金融发展政策体系正在加快完善
2015年9月，中共中央、国务院发布《生态文明体制改革总体方案》，首次明确建立绿色金融体系的顶层设计。经过多年努力，我国在完善绿色金融分类标准、健全激励约束机制、强化信息报告和披露等方面持续推进，支持绿色金融发展的政策体系初步形成。“双碳”目标提出后，政策体系加快完善。
1.绿色金融分类标准不断完善，趋于统一
绿色金融分类标准对符合环境目标经济活动进行系统分类和定义，能够识别绿色经济活动并界定边界，是发展绿色金融的基础。截至2021年年底，我国主要有三类标准。
一是绿色产业标准。2019年3月，国家发展改革委等七部门出台《绿色产业指导目录（2019年版）》（简称“产业目录”），将绿色产业划分为节能环保、清洁生产等六大类别，并细分30项二级分类和211项三级分类。产业目录首次全面界定绿色产业和绿色项目，为绿色贷款、绿色债券等其他标准制定提供参考。
二是绿色贷款标准。主要是由中国人民银行和原银保监会制定的绿色贷款统计标准。中国人民银行制定绿色贷款专项统计制度，根据贷款用途划分为节能环保、清洁生产等6大类。原银保监会在2012年出台的绿色信贷指引基础上，2020年制定绿色融资统计制度，统计范围包括生产建设经营、贸易和消费有关的三大类绿色信贷。两部门绿色贷款统计口径总体一致，但仍存在一定差异。
三是绿色债券标准。我国债券市场一度存在分割，2015年后中国人民银行和国家发展改革委分别制定了绿色债券标准，二者标准不统一，加大了市场主体工作开展难度。2021年4月，中国人民银行、国家发展改革委和证监会联合发布《绿色债券支持项目目录（2021年版）》（简称“绿债目录”），实现绿色债券标准的统一。绿债目录与产业目录判定标准基本统一，便利绿色债券业务开展。绿债目录注重对接国际标准，删除争议较大的煤炭、燃油等化石能源相关类别，增加“无重大损害”原则考量，剔除中小型水力发电项目，只列入对生态环境无重大影响的重点大型水电项目。
2.激励约束机制逐步建立，创新政策工具支持低碳转型融资
第一，银行业金融机构绿色金融考核机制逐步建立。2018年后，中国人民银行按季度对24家主要银行开展绿色信贷业绩评价，考核绿色贷款余额占比、增量占比和不良率等指标，考核结果纳入宏观审慎考核（MPA）。2021年7月，中国人民银行进一步对主要银行的绿色金融业务进行综合评价，包括绿色贷款、绿色债券、绿色股权投资等，评价结果纳入中国人民银行金融机构评级。该评级不仅会影响MPA得分，还是核定存款保险风险差别费率的重要依据，会直接影响银行利润。
第二，创新政策工具支持低碳转型融资。一是绿色贷款、绿色债券等绿色金融资产被纳入中期借贷便利（MLF）、抵押补充贷款（PSL）等货币政策工具的合格担保品范围。二是创新结构性货币政策工具支持低碳转型。2021年11月，中国人民银行创设碳减排支持工具，采用“先贷后借”的模式，对清洁能源、节能环保和碳减排技术等重点领域发放的贷款，按本金的60%提供资金支持，利率（1.75%）较1年期MLF低120个基点。由于我国能源结构以煤炭为主，中国人民银行新设2000亿元支持煤炭清洁高效利用专项再贷款，提高金融机构支持煤炭清洁高效加工和使用等领域的意愿和能力。2022年又新增了1000亿元额度。三是2021年制定的《环境权益融资工具》标准，为金融机构开展环境权益融资活动提供指引。碳排放权适用该标准，这为碳排放权抵质押、林业碳汇抵质押和碳资产证券化等金融工具创造政策基础。
3.强化环境信息报告和披露，金融机构环境信息披露以鼓励性为主
一是强化绿色债券信息披露。银行间绿色金融债按季度披露募集资金使用情况，绿色债券需要披露资金使用、项目进展和环境效益等内容。二是初步建立金融机构环境信息披露标准。2017年后，15家金融机构参与环境信息披露试点。2021年7月发布的《金融机构环境信息披露指南》覆盖商业银行、资管机构、信托公司和保险公司四类机构，鼓励开展环境信息披露工作并提供披露格式、内容等指引。未来信息披露制度或将从鼓励性转为强制性。三是地区试点取得突破。2021年3月《深圳经济特区绿色金融条例》正式生效，该条例为我国首部绿色金融法律法规，强制要求该地区大型银行和资产管理机构开展环境信息披露。2021年10月，招商银行发布环境信息披露报告，公布绿色金融业务情况并开展气候风险压力测试，成为首家发布环境信息披露报告的全国性商业银行。
三、我国碳市场与绿色金融发展存在的问题
与绿色低碳转型的需要相比，我国绿色金融领域的市场准入、分类标准、信息披露、激励约束、风险防控等基础性制度建设方面存在诸多不足，碳排放权市场的功能还未能充分发挥，应对气候变化的金融风险防控也存在薄弱环节。
（一）全国碳市场金融支持不足，碳定价和优化资源配置功能不明显
1.全国碳市场交易活跃度低，削弱碳定价和优化资源配置功能，金融支持缺位是重要原因
全国碳市场第一个履约周期（2019—2020年）碳排放配额累计成交量仅1.79亿吨，市场活跃度低，难以实现市场化定价和优化资源分配的功能。除控排企业高度同质化、碳配额总量充裕等原因外，金融支持缺位也是重要原因。一是金融机构和碳资产管理机构未被允许进入全国碳市场。控排企业以履约为主要目的，多在履约期前集中交易，其余时间交易意愿不强。金融机构以投资获利和分散投资组合风险为主要目的，交易意愿强。从长期看，碳配额作为稀缺资源，价格应逐步上涨，金融机构资金量充足，能长期持有碳配额，充当大宗交易对手方，可有效增加市场流动性。二是交易产品单一，未能盘活资产属性。全国碳市场目前仅有碳现货交易，未开展碳期货交易，而国际成熟碳市场的碳期货交易量远超过现货。地方碳市场经验显示，围绕碳配额开发的金融产品有助于活跃碳市场，但全国碳市场未提供碳抵质押、远期、回购等金融产品。
2.与国际领先碳市场相比，金融对我国碳市场建设支持明显不足
欧盟碳市场交易规模全球最大，2020年成交规模相当于全球碳市场的九成。金融机构和金融监管在欧盟碳市场发挥重要作用。与之对比，我国碳市场建设的金融支持明显不足。
第一，欧盟碳市场积极引入大型金融机构，而我国未放开金融机构参与全国碳市场。洲际交易所承载欧盟碳市场九成交易份额，240余个交易成员中，金融机构超过200家，60余家为大型国际金融机构，包括花旗、高盛、德意志银行等。金融机构主要发挥投资、经纪、做市三大功能，提升交易活跃度和市场流动性，避免出现“想买买不着、想卖卖不出”的困境。
第二，欧盟碳市场以碳期货交易为主，发展多种衍生品，而我国仅允许现货交易。现货市场以履约为主要功能，期货市场以价格发现和风险对冲为主要功能。碳配额高度标准化，配额发放和履约存在一定时间差，具备一定期货属性。欧盟碳市场在启动之初便推出碳期货交易，发展碳期货、碳期权等多种衍生品。在美国的区域碳市场中，期货交易甚至早于现货交易出现。围绕碳配额的衍生品，既有助于提高价格发现能力，也为市场主体控制碳价波动风险提供了对冲工具。碳期货占欧盟碳市场比重超80%，2015年碳期货交易量一度超过现货30倍。
第三，欧盟将碳市场交易纳入金融监管范围，而我国尚未明确碳市场监管职能分配。防范风险是碳市场的重要挑战。欧盟早期未明确碳交易的金融属性，但随着碳市场规模扩大和流动性提高，证券市场存在的问题开始在碳市场出现，包括市场操纵、内幕交易等。2018年欧盟出台《欧盟金融工具市场法规（第二版）》（MiFIDⅡ），正式将碳配额现货及期货认定为金融工具。同时，欧盟《市场滥用条例》（MAR）也将碳市场纳入监管范围。这意味着欧盟金融市场现行监管规则同样适用于碳市场，证券监管部门承担碳市场运行的金融监管责任，这对维护碳市场平稳运行发挥了重要作用。
（二）支持绿色低碳转型的投融资体系尚不完善，资金供给存缺口、投资结构需调整
1.实现“双碳”目标资金缺口大，长期限、低成本资金不足
根据国家气候战略中心测算，为实现“双碳”目标，到2060年我国新增气候领域投资需求规模约139万亿元，年均3.5万亿元，相当于2020年GDP的3.4%，其他研究机构估算的投资规模也在百万亿元以上。与该融资需求相比，当前绿色金融资金供给存在较大缺口。我国当前融资结构仍以传统领域融资为主，2020年新增绿色贷款占新增本外币贷款比重为8.8%，绿色债券占境内债券整体发行规模不到0.5%，绿色贷款、绿色债券比重有待快速提升。
社会资本投资绿色产业的意愿不足。绿色金融领域资金来源单一，以绿色贷款为绝对主导，绿色债券、绿色股权投资等直接投资规模小，绿色债券还有相当一部分为金融债。这显示绿色投资主要依赖政策推动，要进一步调动社会资本的积极性。
绿色项目投资成本回收期长但公共效益大，目前缺少长期、低成本的资金支持。以绿色债券为例，绿色债券发行期限大多在5年及以下。绿色债券与同期限普通债券相比，票面利率略低但没有明显优势，如果加上发行过程中的审查、评估认证等费用，成本优势进一步缩窄。保险机构和养老基金等长期资金供给方绿色投资不足是重要原因之一。我国保险资产管理规模近20万亿元，截至2021年6月，通过债券和股票等投资绿色发展产业资金规模约1万亿元，绿色相关投资比重仅5%。养老基金加大绿色投资逐步成为国际趋势，挪威政府养老基金GPFG和日本政府退休金投资基金GPIF等都是ESG投资的主要实践者。2016—2018年日本ESG市场规模上升4倍，主要是由于GPIF开始跟踪ESG指数作被动投资。2020年末，我国社保基金资产总额约3万亿元，绿色领域投资比重还不高，未来提升空间大。
2.资金投向与实现“双碳”目标路径不完全匹配
“双碳”目标下，能源结构转型是重点，融资需求巨大。作为我国当前绿色金融的主体，绿色贷款投向可再生能源和清洁能源比重仅20%，比绿色交通低20个百分点。绿色债券发行主体以大型金融机构为主，能源企业发行比重不高。建筑是全球温室气体排放的重要来源，我国城镇化进程保持较快速度，大城市老旧小区改造压力大，绿色建筑融资需求大。然而，绿色贷款和绿色债券对建筑业的支持比重较低。2013年6月至2017年6月末，支持建筑节能与绿色建筑的信贷规模仅占主要银行绿色贷款规模的2%。
3.绿色技术创新面临融资瓶颈
绿色产品和服务的高成本是限制绿色发展的瓶颈，需通过大规模绿色技术创新投入显著降低绿色生产（如清洁能源）和绿色消费（如绿色建筑）的成本和价格，使绿色经济活动更具价格优势。我国出台多项支持绿色技术创新的政策文件，但企业开展绿色技术创新投资的力度不足。融资瓶颈是制约绿色技术创新投资的重要原因。一是难以获得银行贷款和债券融资。绿色技术创新企业多为中小民营企业，绿色技术项目投资周期长，部分项目长达5—10年，难以从银行贷款渠道获得足够融资。当前绿色债券发行人多为高信用等级的金融机构和大型国企，中小企业进行绿色技术创新并发行债券难度大。二是私募股权和风险投资融资支持力度有限。与互联网、生物医药等领域相比，绿色技术企业风险高、商业模式不成熟、市场规模有限，对私募股权和风险投资吸引力不高。我国私募股权和风险投资缺少长期资金支持，存续期一般5—7年，而绿色技术企业达到IPO门槛可能需要10年时间。三是政策激励机制不足。贷款和债券是激励政策发挥作用的主要渠道（如绿色贷款、碳减排支持工具、碳中和债券），绿色技术创新企业难以获得相应支持。绿色技术创新风险投资税收优惠等激励也不充足。
（三）支持绿色金融发展政策体系仍需完善
1.绿色金融分类标准尚未完全统一，对高碳行业低碳转型支持不足
第一，绿色金融分类标准趋同但尚未统一。一是对于绿色贷款，中国人民银行和原银保监会统计标准不完全一致。二是绿色贷款、绿色债券和绿色产业三者不统一。例如，绿债目录删除国际争议较大的煤炭、石油等化石能源清洁利用，而产业目录继续保留这一产业；客运铁路建设被纳入绿色贷款，但未被纳入产业目录和绿债目录。绿色金融分类不统一不利于界定绿色经济活动，增加金融机构业务开展困难和监管难度。除绿色信贷、绿色债券外，我国绿色基金、绿色信托、绿色租赁等业务正在逐步发展，也需要依托于统一的绿色金融分类标准。
第二，绿色金融分类标准对高碳行业低碳转型支持不足。受技术约束，水泥、钢铁和化学品等高碳排放行业难以在短期被大规模低碳或零碳技术替代。例如，水泥因生产工艺限制产生碳排放。高碳行业向低碳转型需要推动技术设备改造、行业并购重组，融资需求大，但水泥、铝、钢铁等重要行业的低碳转型活动未被纳入绿债目录。如果产业目录和绿色贷款等标准按类似思路调整，转型活动将难以借助绿色金融工具开展融资。部分金融机构出于控制高碳资产考虑，可能会进一步收缩对转型活动的融资支持。与之对比，欧盟绿色金融分类标准支持钢铁、水泥等产品制造的低碳转型，以行业领先水平为技术筛选标准，只有碳排放大幅低于行业平均水平才能获得支持，并定期更新技术标准，促使企业持续跟跑行业最佳实践，持续向行业领先水平靠拢。
2.考核激励机制正向激励不足
绿色贷款、绿色债券等被纳入银行的MPA和央行金融机构评级考核，影响其存款准备金率和存款保险风险差别费率，有一定正向激励作用，但推动大规模增加绿色投资难度较大。受资产规模持续扩张、近年来资产质量有所下降、金融监管要求提升等影响，我国商业银行资本金不足问题突出，中小银行资本金压力更大。如果大规模扩张绿色贷款或投资绿色债券，商业银行资本金压力会进一步上升，但尚未形成资本补充、资本风险调整等针对性激励措施。
3.环境信息披露制度尚不健全，企业环境信息披露处于较低水平
环境信息披露是帮助投资者掌握企业碳排放水平的重要途径。我国碳排放单位信息披露制度还不完善，纳入排污许可制度要求持证排污单位定期公开污染治理和排放信息，披露范围、内容以及信息的质量都还有很大提升空间，企业主动披露水平更低。环境信息是上市公司ESG信息披露的重要组成部分，2020年A股上市公司ESG信息披露比重低于三成，披露碳排放相关信息的企业更少。与此同时，上市公司信息披露标准不统一，信息披露文件非结构化、定量数据获取难度大，加大了识别低碳减排企业的难度。
4.融资支持效果监督不足，环境效益评估体系尚未建立
第一，募集资金使用范围较广泛，降低募资用途可信度。我国绿色债券募集资金使用范围不局限于绿色项目本身，绿色企业债和绿色公司债最多可分别将募集资金的50%和30%用于补充营运资金、偿还银行贷款等一般用途，而国际标准一般不超过5%。根据气候政策倡议组织统计，2016—2019年用于补充营运资金规模约占绿色企业债发行额的47%，几乎所有企业都最大额度补充营运资金。这虽然增加募集资金的灵活性，但占用绿色项目投资，削弱投资效果。部分企业甚至可能以绿色项目为名来为其他项目融资，降低企业募资用途可信度。
第二，缺少可计算、可报告、可验证的效益评估体系。以新设的碳减排支持工具为例，为保证效果，金融机构应计算贷款带动的碳减排量，将减排信息对外披露，并接受金融监管和社会监督。然而，效益评估体系面临不少基础性问题。一是碳减排量测算缺少统一标准。原银保监会出台的绿色融资统计制度为融资项目碳减排量计算提供了一种方法，但在实际操作中，尚未形成公认统一标准。二是碳减排量核算缺少有效数据支撑。“可计算”需要企业准确核算碳排放量，并及时对外披露，而我国企业碳排放相关信息披露不足，用于核算的碳账户体系尚未建立。三是第三方认证机制不足。由专业环境评估认证机构出具监督评估报告是确定节能减排效益的有效措施和国际通用做法。2016—2019年，通过对约60%绿色债券开展第三方跟踪评估认证表明，外部监督不足。我国绿色金融领域第三方评估认证机构尚处于起步阶段，机构数量和专业经验有待提升，如绿色债券认证工作多由传统审计机构完成，2021年上半年排名前三的认证机构分别为安永、联合赤道（由评级公司联合信用设立）和德勤。
（四）我国面临转型风险、绿色资产泡沫风险和区域风险三重挑战，风险防控机制尚不健全
1.搁浅资产规模大，金融机构识别、管理风险能力不足
当前，我国能源系统以煤为主，“双碳”目标下，若无有效措施，存在资产搁浅风险。但目前金融机构识别、管理风险的投入和能力不足，风险防控政策体系尚不健全。统计高碳资产风险敞口是识别和预防风险的前提，我国尚未建立金融机构高碳资产核算标准，缺少风险评估工具，也未要求强制信息披露。压力测试是识别和应对转型风险的重要工具，我国相关部门正在研究在金融机构系统考虑气候变化因素，目前仅有个别银行（如中国工商银行、中国银行）开展相关尝试。与之对比，全球主要央行积极推进开展金融机构气候风险压力测试，如2021年9月欧央行首次公布涵盖欧元区1600家银行压力测试结果，未来会根据风险敞口调整部分银行的资本金要求。
2.部分绿色资产价格泡沫风险升温
近年来，应对气候变化紧迫性上升，全球气候变化相关投资大幅增长，大规模资金涌入清洁能源、电动车等领域，推高资产价格，如特斯拉股价2020年上涨7倍，过去10年上涨160倍。国际清算银行2021年9月警告，绿色资产泡沫风险明显上升，并将其与19世纪铁路投资热潮和21世纪初互联网泡沫相提并论。“双碳”目标提出后，我国新能源汽车、锂电池等部分行业股票大幅上涨、估值快速上升。2021年12月中旬，Wind储能指数、锂电池指数、新能源汽车指数市盈率分别为125、88、73，部分行业出现“浮夸炒作风”。投资热潮有助于引导资金支持绿色低碳领域，助力企业融资，但过度泡沫化可能诱发投机、欺诈等行为。一旦泡沫破灭，不仅会大幅削弱投资者信心，还会冲击股市稳定。
3.部分地区经济下行、产业收缩、金融收缩叠加，经济金融风险上升
2020年新冠疫情暴发以来，我国部分地区增长动力恢复缓慢，经济下行压力大，信贷增长放缓，经济金融循环不畅。低碳转型加大传统产业和资源富集地区转型压力，钢铁、石化等行业产能压减势在必行。一些地区为尽快实现减排目标采取行政性减排措施，进一步加大产业收缩压力。当前支持高碳产业低碳转型和绿色经济不发达地区的金融支持工具还不充足，金融资源向绿色低碳领域倾斜可能加剧这些地区的金融收缩。2020年，东部和中部地区绿色贷款增速分别达23.5%和26.6%，明显高于西部和东北地区的14.5%、12.4%。我国绿色债券发行地区也多集中于北京、福建、上海、广东和江苏等经济发达地区。一旦经济下行、产业收缩、金融收缩三重压力叠加，部分地区经济金融风险会明显上升。
四、完善碳市场与绿色金融发展的建议
（一）强化碳市场金融属性，放宽机构投资者进入全国碳市场条件
1.分步骤稳步推动金融机构和碳资产管理公司等机构投资者进入全国碳市场
碳资产管理公司围绕碳资产交易咨询、碳资产开发管理等领域提供服务，不少大型发电集团专设碳资产公司统筹碳交易管理，兼具产业和金融属性，短期内可优先考虑将其引入全国碳市场，发挥投资、交易咨询、委托交易等功能。另外，可考虑允许在地方碳市场中有较多经验的大型券商和商业银行参与全国碳市场交易，探索做市商服务，鼓励设立碳投资资金，稳定碳市场资金来源，扩大碳市场流动性。中长期可进一步放宽金融机构准入条件，引入境外合格机构，提高全国碳市场国际化程度。
2.丰富碳金融产品，加快研究碳排放权期货
鼓励金融机构为全国碳市场开发碳抵押融资、碳回购、碳资产证券化等金融产品，帮助控排企业盘活碳资产。成熟碳市场以衍生品交易为主，现货交易规模较小。加快研究碳排放权期货，厘清现货市场与期货市场的关系，确定交易规则、风险控制等关键制度，在监管到位的前提下稳步推出碳排放权期货。
3.完善部门协同，增强金融管理部门在全国碳市场制度设计和监管中的作用
碳市场涉及生态、产业、金融等多领域，应加强部门协调。在二级市场交易环节提高金融管理部门参与度，碳金融产品应当遵循金融监管要求。碳市场交易、登记、结算、风险管理等基础设施与商品期货等金融市场类似，可借鉴相关经验，提高基础设施效率与安全水平。
（二）完善绿色金融标准体系，强化激励约束机制，优化效益评估机制
1.加快推动绿色金融分类标准统一，增加高碳转型支持
在绿色产业、绿色贷款和绿色债券标准修订过程中，推动三类标准趋同，建立统一的绿色金融分类标准。加强分类标准与国民经济行业分类的对应关系，便于开展绿色经济活动统计。借鉴欧盟经验，将符合行业最佳碳减排实践的水泥、钢铁产品等制造业纳入绿色金融分类目录，动态调整技术要求，引导高碳排放制造业采用行业最优技术。
2.强化激励约束机制，运用政策工具扩大融资供给
提高绿色金融业绩评价在央行金融机构评级和MPA考核中的权重，优先支持考核结果靠前的银行发行优先股、永续债、二级资本债等资本补充工具。利用再贷款工具扩大绿色贷款规模，可根据银行绿色金融政策落实情况确定资金支持规模和利率优惠程度。鼓励以绿色贷款为底层资产发行可转债，盘活存量资产。加快研究调整绿色资产和高碳资产风险权重。当前绿色贷款不良率明显低于一般贷款，绿色债券违约率也比较低，可适当下调绿色贷款、绿色债券的风险权重，上调高碳资产风险权重。鼓励政策性金融机构加大绿色债券发行量，加大对清洁能源、节能环保等领域项目的支持力度。发挥政府引导基金撬动作用，放宽项目收益考核时长要求，引导社会资本加大对绿色技术创新企业的支持力度。推动社保基金、保险公司通过购买绿色债券、跟踪ESG指数、投资绿色股权投资基金等方式增加绿色资产配置比重。
3.完善绿色融资效益评估机制，强化第三方评估认证
降低绿色债券可用于偿还银行贷款、补充营运资金等一般用途的比例，引导资金更多用于绿色项目开发建设。强化绿色项目环境效益监督评估，要求定期公布或报告环境效益情况。探索以适当上浮融资利率的方式对实际效益未达到预期目标、信息披露失准的项目予以惩罚。为提升环境效益评估准确性，融资规模达到一定水平的项目需要聘请专业机构开展第三方评估认证，核查真实环境收益。加强对第三方评估认证机构设立、出具审查报告等活动的监管，强化评估质量审核管理。
（三）强化金融机构气候变化风险评估，加强转型过程中脆弱地区风险防控
1.加快推动金融机构测算高碳资产风险敞口、开展压力测试、完善风险管理框架
气候变化金融风险评估涉及投融资活动碳足迹测算，要加快构建各类资产碳排放计算方法与工具。推动金融机构测算高碳资产风险敞口，定期开展压力测试，评估不同情景下的金融风险。部分金融机构持有海外投资较多，还要测算海外高碳资产风险敞口，监测海外东道国政策变化。构建可比、标准化的信息披露标准，要求金融机构披露高碳资产持有情况、资产组合碳排放量和强度等信息，倒逼金融机构增强风险意识和风险管理能力，也便于金融监管部门开展系统性风险评估。可先从部分国有大型银行和大型资管公司试点，再推广至其他金融机构。推动金融机构调整风险管理框架，在信贷发放、债券投资等业务流程中增加气候变化相关风险的维度，审慎投资高碳业务。与此同时，也要引导机构投资者理性投资绿色资产，严查恶意炒作行为。
2.加强转型过程中脆弱地区经济金融风险防控
传统行业比重高、资源富集型地区面临较大转型压力，经济金融风险上升。要建立中央和地方协调机制，有效评估和及时应对部分地区的气候变化风险。加大财政转移支付力度、建立低碳转型基金，以及将部分未来碳市场相关收入作为专项资金，帮助受影响较严重地区以保障社会民生、调整经济结构。金融管理部门需储备针对性支持工具（如结构性货币政策工具），加大对信用紧缩地区风险化解和信贷投放的支持力度。
（本文节选自国务院发展研究中心丛书2022—《绿色低碳转型》，中国发展出版社2023年7月第1版，发表时略有删减。）