吕 雯（北京通州可信信息服务中心）
摘 要：打造智能经济新形态，是赢得国际竞争新优势的战略选择。本文基于“数据归人”理论，探讨智能经济时代规则重塑的底层逻辑与实践路径，为“打造智能经济新形态”提供具有中国特色的制度创新方案。本文认为，数据归人作为产权制度的理论创新和实践探索，通过产权规则、流通规则、质量规则、收益规则、治理规则的五重重塑，不仅能够解决当前数据困境，更为构建新型生产关系、释放个体创造力、实现共创共享提供了长远之策。五重规则重塑将从根本上优化智能经济的运行方式，共同构成智能经济新形态的治理基础。相比欧美模式，数据归人模式在产权清晰、市场主导、多方共赢、技术赋能、渐进推进等方面具有比较优势。当数据真正回归到行为主体手中，当平台与个体形成协同共生的数据生态，当开源社区蓬勃发展，当数据在可信环境中自由流动——智能经济将迎来真正的繁荣期。
关键词：智能经济新形态；数据归人；规则重塑；制度创新；底层逻辑
一、引言：从智能经济到数据归人的逻辑必然
2026 年政府工作报告首次提出“打造智能经济新形态”，标志着我国数字经济发展进入以人工智能全面驱动经济社会系统重构的新阶段。理解智能经济的演进逻辑，需要把握一条清晰的技术—制度脉络：互联网积累了海量数据，支撑了通用大模型的训练；通用大模型催生了各类智能应用；智能应用要真正从“通用”走向“专业”，必须依赖专业知识的注入；专业知识的汇聚与确权，正是数据归人的过程。
智能经济的内涵远比单一技术更为丰富。它是以人工智能为核心驱动力，融合 5G、云计算、大数据、物联网等新一代信息技术，通过数据、算法与算力的协同，实现生产要素智能配置、商业模式创新和社会生产力全域跃升的新型经济形态。在这一形态中，数据成为关键生产要素，如同工业经济时代的石油，是驱动智能经济运转的核心资源。
然而，当前智能经济的发展面临深层次的制度性瓶颈。数据产权模糊导致“数据孤岛”和“数据壁垒”，制约着数据要素的充分释放；高质量数据集获取困难、数据授权的法律风险复杂；治理框架滞后于技术发展，难以平衡创新与安全的关系。如何在确保安全的前提下激活数据要素流通，如何构建与创新相匹配的敏捷治理框架，成为亟待解决的关键问题。
从智能经济到数据归人，存在内在的逻辑必然。只有当数据所有权回归个人和企业，当每个劳动者都能便捷地搜集、管理、交易自己的数据，数据要素才能真正流动起来，智能应用才能获得丰富的专业知识滋养，智能经济才能真正从“通用”走向“专业”。这一过程不仅是技术升级，更是治理规则的全面重塑—通过产权规则、流通规则、质量规则、收益规则、治理规则的创新，构建适应智能经济新形态的制度框架。
需要特别强调的是，数据归人并非与平台对立，而是平台与个体的共赢。 数据归人后，平台将从数据存储和管理的重负中解脱出来，专注于核心业务创新；同时，平台作为数据产生方，将通过收益分成机制持续获得数据交易收益。个人向外频繁共享平台提供的自身数据，也将帮助平台提升数据价值、扩大数据影响。这是一种“平台—个体”协同共生的新型关系。
本文基于“数据归人”理论，探讨智能经济时代规则重塑的底层逻辑与实践路径，为“打造智能经济新形态”提供具有中国特色的制度创新方案。
二、规则重塑的紧迫性：智能经济面临的制度瓶颈
智能经济的规则重塑并非一帆风顺，在从“平台集中”走向“个体赋权”的转型过程中，面临着深层次的制度性障碍。这些障碍集中在三个相互关联的维度：数据产权的模糊性阻碍了生产资料的清晰界定，数据集中格局下的流通不畅限制了价值释放，治理框架的滞后难以平衡创新与安全。三者共同构成了智能经济规则重塑必须跨越的瓶颈。
（一）数据产权模糊：规则重塑的首要障碍
智能经济要真正从概念走向现实，关键在于数据要素的充分释放。当前，通用大模型已经展现出强大的能力，但面对具体业务场景时往往力不从心，这是因为缺乏企业的专业知识、个人的经验数据作为支撑。
更深层的障碍在于数据产权的模糊。当数据来源、权属、使用授权模糊不清时，数据要素难以充分流动：数据供给方因担心权益受损而不愿共享，数据需求方因法律风险而束手束脚。产权模糊正在成为智能经济发展的制度性瓶颈，也使得产权规则的重塑成为当务之急。
解决之道在于数据归人。只有当数据所有权明确归属于个人和企业时，他们才能放心地授权智能应用使用自己的专业知识。这不仅是权益保护的需要，更是智能经济发展的必由之路—当数据生产者成为“数据供给方”和“收益分享方”，数据要素才能充分流动，智能经济才能真正爆发。
（二）数据集中格局：规则重塑的核心议题
当前，数据主要集中在少数互联网平台手中，形成了事实上的“数据集中”格局。这种模式在数字经济发展初期发挥了重要作用，但随着智能经济的深入发展，其局限性日益显现：创新机会受限、数据价值未充分释放、价值分配有待优化。
需要强调的是，数据归人不是要否定平台的价值，而是要构建更加协同共赢的数据生态。平台在数据产生、技术支撑、服务提供等方面发挥着不可替代的作用。数据归人后，平台将从繁重的数据存储和管理中解脱出来，专注于核心业务创新；同时，通过收益分成机制，平台将持续分享数据流通带来的增值收益。
数据集中格局的优化，需要流通规则和收益规则的双重重塑。流通规则从“集中封闭”转向“开放共享”，打破“数据孤岛”；收益规则从“单方收益”转向“多方共赢”，让数据主体分享价值。
（三）治理框架滞后：规则重塑的配套需求
传统的监管体系建立在工业经济的逻辑之上，面对智能经济的全新特征，既缺乏有效的规制工具，又难以平衡创新与安全的关系。如何在鼓励创新与安全可控之间找到平衡？如何在保护个人隐私与促进数据流通之间把握尺度？这些都需要从“监管”思维转向“治理”思维，建立敏捷、包容、协同的新型治理框架。
三、数据归人：规则重塑的底层逻辑
面对上述困境，“数据归人”理论提供了一种根本性的解决方案。数据归人，即数据所有权由线上服务平台回归到行为主体（个人 / 企业），本质上是智能经济治理规则的全面重塑。
从规则重塑的角度看，数据归人实现了五个层面的变革：产权规则—数据从平台集中管理回归个体自主所有；流通规则—从封闭集中转向开放共享；质量规则—从单方背书转向多方核验；收益规则—从单方收益转向多方共赢；治理规则—从滞后监管转向敏捷治理。这五重变革相互支撑、相互促进，共同构成了智能经济新形态的治理基础。
（一）理论根基：数据的三重属性
数据归人理论建立在数据的三重基本属性之上。
第一，行为主体的不可替代性。数据是对特定主体行为的数字化记录，与主体不可分割。这一属性决定了产权规则必须确认数据归属于行为主体。
第二，隐私与商业秘密属性。个人数据涉及隐私权，企业数据涉及商业秘密。这一属性决定了治理规则必须保障数据安全。
第三，非竞争性使用特性。 数据可以被多个主体同时使用而不减损其价值。这一属性决定了流通规则应当促进数据共享，收益规则应当实现多方共赢。
（二）核心主张：数据产生即归属
基于上述属性，数据归人理论提出“数据产生即归属”的基本原则，按照“谁投入、谁贡献、谁受益”的市场经济逻辑，构建智能经济的新型治理规则。
产权规则，即谁产生数据，谁拥有数据；流通规则，即数据所有权人自主决定数据的使用范围和交易对象；质量规则，即通过交易对手核验机制，确保数据真实可信；收益规则，即数据所有权人有权从数据价值创造中获得合理回报，平台作为数据产生方参与收益分成；治理规则，即在保障数据安全和个人隐私的前提下，促进数据合规高效流通。
（三）技术平权：规则重塑的技术支撑
规则重塑不能仅靠制度设计，还需要技术支撑。要实现数据归人，需要技术平权——让个人和企业具备与平台同等的数据管理能力。
多模态 AI 实现了“搜数”的便捷性。人工智能语言交互模型使普通人无需专业技术背景，仅通过“说话”就能完成数据的搜集、管理和交易，为产权规则的落地提供了技术可能。
区块链保障了数据归人后的可信性。区块链的分布式账本和不可篡改的特性，为数据确权、存证、核验提供了技术支撑，为质量规则的实施提供了技术保障。
智能合约支持了数据交换的智能化。基于区块链的智能合约，可以自动执行复杂的数据授权、加工、收益分配规则，为流通规则和收益规则的实现提供技术工具。
四、规则重塑：中国特色的制度创新
将数据归人从理论转化为实践，需要系统性的规则重塑。这不仅包括宏观层面的政策法规，还包括微观层面的核心机制设计。数据服务行作为数据归人的关键基础设施，承担着数据存储、治理、交易、收益分配等核心职能，是五重规则落地的重要载体。
表 1 数据产权登记平台的双层架构
| 层级 | 机构 | 核心职能 |
| 顶层 | 数据中央银行（唯一） | 制定全社会统一数据标签体系、监管执法、互联互通、风险防控、准入管理 |
| 底层 | 数据服务行（多家竞争） | 数据存储、数据治理、供需对接、客户服务、收益管理 |
（一）产权规则重塑：从平台集中管理到个体自主所有
- 建立国家统一的数据产权登记平台
该平台可为个人和企业提供数据确权服务。登记内容应包括：数据来源、数据类型、数据规模、权利范围、授权记录等。借鉴金融体系，数据产权登记平台可建立如下双层架构（见表 1）。
2. 建立数据归集机制
即各线上服务平台通过应用程序编程接口（API）强制对接数据服务行，实现存量和增量数据的统一归集。个人和企业到数据服务行完成柜台实名认证、开户后，即可看到自己在各个平台形成的数据汇集到名下。
（二）流通规则重塑：数据服务行与开放共享
- 数据治理流程
数据服务行对来自不同平台的数据完成标准化治理——标准化、打标签、质量评估、关联整合。
2.集约化价值
数据统一存储于数据服务行，机构只获取使用权。这不仅大幅降低全社会存储成本，更让平台从繁重的数据存储和管理中解脱出来，专注于核心业务创新。
3.标签体系的安全保护功能
核心身份数据“仅核验不共享”、敏感个人数据“授权访问”、特殊保护人群“禁止共享”、一般个人数据“有条件共享”，实现隐私保护与数据流通的动态平衡。
（三）质量规则重塑：交易对手核验机制
数据归人后，个人成为数据供给方，如何保证数据真实可靠？交易对手核验机制是创新关键。这一机制实现了真实性保障、质量分级、信任传递的核心价值。
- 核心逻辑
数据质量不由平台单方背书，而由原始交易对手的数字签名保障。
2.典型案例
二手手机转让时，意向买方可向店家核验交易真实性；制造企业向金融机构申请贷款时，金融机构可通过数据服务行向供应商核验交易真实性。
（四）收益规则重塑：个体化定价与多方共赢机制
- 数据定价机制
数据服务行支持个体完成数据个体化定价。数据价格受数据质量、数据可替代性、需求价格弹性、使用场景等多重因素影响。
2.核心原则
保持数据价格稳定的策略价值大于坐地起价。数据可无限次交易，合理定价吸引需求方、实现多次交易收益。
3.收益分成机制（多方共赢）
数据主体优先，个人获得主要收益份额；平台持续参与，平台作为数据产生方，通过分成机制持续获得数据交易收益；形成正向循环，个人频繁共享平台提供的自身数据，帮助平台提升数据价值、扩大数据影响；退出机制，例如参与收益分成满几年或达到特定交易次数后，平台退出，后续收益 100% 归个人。
（五）治理规则重塑：技术赋能的敏捷治理
- 可信流通机制
主要包括“不粘锅”通道安全、原地存储 + 授权访问、跨平台互联互通。
2.智能合约自动执行
主要包括数据加工处理、收益自动分配、自然语言生成合约。
3.敏捷治理框架
包括采用“监管沙盒”“负面清单”“容错纠错”等机制，在鼓励创新与安全可控之间找到动态平衡。
五、国际比较及数据归人模式优势
数据治理是全球性的制度挑战。比较分析欧美数据治理模式，可以更清晰地认识数据归人模式的比较优势和特色价值。
（一）欧盟数据治理模式及局限
欧 盟 通 过《 数 据 治 理 法 》（Data Governance Act, DGA）和《数据法案》（Data Act），构建统一的数据治理框架。DGA 建立了三大机制：数据共享机制（鼓励公共数据再利用）、数据中介制度（中立的数据中介服务）、数据利他主义（为公共利益共享数据）。其核心特征主要包括：利他主义，强调数据共享的公共利益属性；双重路径，既强调公共数据开放，也注重市场机制（数据中介制度）；严格监管，对数据跨境流动设定严格限制。其局限性主要体现在：一是公共干预与市场平衡，虽然引入数据中介制度，但整体上公共干预色彩仍较浓，市场活力受限；二是跨境流动限制，数据跨境流动限制严格，制约全球创新协作；三是合规成本，中小企业面临高昂合规成本，难以承受复杂的法律义务；四是实施复杂性，三大机制并行，协调难度大，实际效果有待观察。
（二）美国数据隐私治理及挑战
美国采用“联邦 + 州级独立”的碎片化治理模式，缺乏统一的数据保护立法。在联邦层面，2022 年提出美国数据隐私和保护法（The American Data Privacy and Protection Act，ADPPA），目前仍在国会审议中，尚未通过。联邦层面缺乏统一数据隐私法，依赖各行业分散立法（如 HIPAA医疗、GLBA 金融等）。在州级层面，《加州消费者隐私法案》(The California Privacy Rights Act,CPRA) 于 2023 年 1 月 1 日生效，是美国最具影响力的州数据隐私法，核心权利包括消费者知情权、删除权、选择退出权、不受歧视权。对数据保护提出严格要求，成为事实上的“全国标准”。美国数据隐私治理的核心挑战主要包括：联邦与州法律冲突，企业跨州经营面临多重合规要求；立法滞后，ADPPA 迟迟未能通过，联邦统一立法前景不明；平台垄断，大型科技公司数据垄断严重，个体权益保护不足；数据跨境流动“长臂管辖”引发国际争议；产权缺失，缺乏系统性的数据产权制度设计，主要依赖消费者隐私权保护。
（三）韩国 MyData 模式的危机与警示
韩国 MyData 产业扩张政策是典型的反面教材。韩国政府计划将 MyData（本人信息移动权）从金融、医疗、通信等领域扩展到零售、旅游、教育、住宿、内容等全产业，允许满足标准的企业将用户数据交由政府指定的第三方“中介/ 专业机构”进行收集、转送或共享。但在 2025 年 11 月，韩国电商巨头Coupang 发生 3370 万用户数据泄露事件，成为近年来韩国最大规模的数据泄露事件，直接冲击了正在推进的 MyData 全产业扩展政策。
当前韩国 MyData 政策的核心争议如下。支持方（政府与个人信息保护委员会）认为，MyData 政策强化个人数据主权，保障“数据自主权”，推动数字经济创新，降低初创公司进入门槛，通过专业机构实现标准化、集中化监管。反对方（产业界与消费者团体）则认为，MyData 政策存在安全风险，像 Coupang 这类的大公司都会泄露数据，资本仅 1 亿韩元的“专业机构”又如何保证安全；还存在数据外流风险，外国电商竞争对手等可能通过“合法通道”获取韩国消费者数据，发起市场侵蚀；同时，责任机制模糊，存在“谁负责、谁赔偿、谁追责”的制度盲点；此外，还存在形式同意问题，比如消费者在“小诱饵（优惠券）”下的“同意”并非真正自愿、知情。
Coupang 数据泄露对韩国数据治理造成了深远影响。一是信任基础破裂，“专业机构等于一定安全”的假设受到严重质疑；二是同意机制失效，消费者更不愿意“同意”数据流通，“形式同意”问题凸显；三是 MyData 政策推进受阻，重大现实事故后，政府若强行推进，可能引发广泛社会批判。
（四）数据归人模式的比较优势
综合比较欧盟、美国、韩国三种模式，数据归人模式具有以下独特优势。
第一，产权清晰。明确“数据产生即归属”，从根本上解决数据权属问题，为数据流通奠定制度基础。相比欧盟的“数据利他主义”和美国的碎片化治理，数据归人模式更加明确可行。
第二，市场主导。通过数据服务行等市场机制，激发数据要素活力，避免过度行政干预，兼顾效率与公平。吸取韩国政府过度干预、市场活力不足的教训。
第三，多方共赢。平衡个体、平台、社会多方利益，构建可持续的数据生态，实现共创共享。避免产生类似韩国平台与政府对立的局面，强调协同共生。
第四，技术赋能。充分利用区块链、 AI 等技术，降低数据治理成本，提升治理效能，实现“技术—制度”协同创新。用技术解决韩国“专业机构”安全能力不足的难题。
第五，渐进推进。通过试点探索、逐步推广，在实践中完善制度设计，降低改革风险，确保制度可持续性。吸取韩国数据泄露的教训。
第六，安全优先。五重规则重塑中，安全贯穿始终—产权规则确立所有权、流通规则控制暴露范围、质量规则保障可信、治理规则建立敏捷框架。同时一定要平衡开放与安全的关系，这是韩国危机给予我们的最重要警示。
六、结语：迈向智能经济新形态
打造智能经济新形态，是赢得国际竞争新优势的战略选择，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。在这一历史进程中，规则重塑与技术突破同等重要，制度创新与科技创新相辅相成。
数据归人作为产权制度的理论创新和实践探索，本质上是对原有经济治理规则的全面重构。通过产权规则、流通规则、质量规则、收益规则、治理规则的五重重塑，数据归人不仅能够解决当前数据困境，更为构建新型生产关系、释放个体创造力、实现共创共享提供了长远之策。
五重规则重塑将从根本上优化智能经济的运行方式。产权规则确立了个体对数据的所有权，流通规则打破了“数据孤岛”，质量规则保障了数据可信，收益规则实现了平台与个体的多方共赢，治理规则平衡了创新与安全。这五重规则相互支撑、相互促进，共同构成了智能经济新形态的治理基础。然而只有当技术平权使每个劳动者都能便捷地搜集、管理、交易自己的数据，五重规则才能真正落地，数据要素才能充分流动，智能经济才能真正爆发。
相比欧美模式，数据归人模式在产权清晰、市场主导、多方共赢、技术赋能、渐进推进等方面具有比较优势，为构建公平、高效、包容的全球数据治理体系提供了新思路。
对此，提出如下政策建议：一是加快数据产权立法，明确“数据产生即归属”原则；二是推进数据服务行试点，建立数据要素市场基础设施；三是完善数据收益分配机制，确保数据主体优先受益、平台持续参与；四是建立敏捷治理框架，在鼓励创新与安全可控之间找到平衡。
当数据真正回归到行为主体手中，当平台与个体形成协同共生的数据生态，当开源社区蓬勃发展，当数据在可信环境中自由流动—智能经济将迎来真正的繁荣期。数据归人作为规则重塑的重要探索，将为打造智能经济新形态、推动经济社会高质量发展、实现中华民族伟大复兴提供有力的制度支撑。
（作者系北京通州可信信息服务中心理事长，数据要素专家，经济学博士）