刘 洋 唐 玲 黄伟刚（深圳市盐田区工业和信息化局；深圳技术大学马克思主义学院；工业和信息化部电子第五研究所）
摘 要：低空空域是低空经济发展的核心要素。本文系统梳理了2010—2026年我国低空空域管理改革的政策演进情况；在此基础上，构建了“空管部门—地方政府—民航主管部门”三方协同机制的理论框架，明确空管部门为“守门人”、地方政府为“运营者”、民航主管部门为“监管者”的角色分工，建立“空域安全—运行安全—技术安全”三层兜底机制；提出健全法规标准体系、深化管理体制改革、建设数字化基础设施、构建分级兜底机制、粤港澳大湾区先行先试五方面政策建议，为破解低空空域资源开发瓶颈、推动我国低空经济高质量发展提供理论支撑与实践路径。
关键词：低空经济；空域管理；“空地民”协同；权责边界；安全兜底
一、前言
2023年中央经济工作会议首次将低空经济列为战略性新兴产业；2026年《政府工作报告》和“十五五”规划纲要进一步将其明确为新兴支柱产业。然而，低空空域作为低空经济发展的核心要素，现行管理体制与制度安排同产业的快速发展之间，结构性矛盾日益凸显；空管部门承担了大量超出其法定职能范围的日常运行管理负荷，面临职责边界模糊的困境；地方政府作为空域使用的协调组织方和低空公共服务的提供者，其管理职能仍需持续深化和完善；职责交叉、空域资源分配、安全兜底机制等方面的问题相互嵌套、互为因果，共同制约着低空经济的高质量发展。
上述困境的根源，并非单一主体的效率问题，而是管理体制的结构性错位。破解这一难题，需通过重构审批与管理流程，在中央空管委的统一领导下，建立“空管部门—地方政府—民航主管部门”（以下简称“空地民”）三方协同机制，推动形成 “空管部门定规则、地方做服务、民航管安全”的分工协作格局。基于此，本文聚焦以下核心问题：我国低空空域管理改革的政策演进历程；三方协同机制的理论框架构建及其安全兜底责任划分；以深圳盐田为代表的先行实践探索；推动三方协同机制落地的政策路径。
二、我国低空空域管理改革的现状与问题
（一）低空空域管理改革的现状
低空空域是低空经济发展的核心要素，自2010年低空空域管理改革启动以来，我国低空空域管理制度经历了从“试点探索”到“制度构建”的深刻转型，可分为以下三个阶段。
第一阶段：改革启动与试点探索（2010—2020年），核心逻辑是从“全域严管”走向“有限开放”。2010年，国务院、中央军委出台《关于深化我国低空空域管理改革的意见》，正式拉开改革序幕。该文件确立了2011至2020年的改革总体目标，并首次将低空空域划分为管制空域、监视空域、报告空域三类，实现了从“一律严管”转向“分类管理”的制度跨越。2014年，全国低空空域管理改革工作会议系统总结了前期试点经验；2017年，四川省获批成为全国首个低空空域协同管理试点省份。这一阶段的核心突破在于：初步建立了低空空域分类管理的基本框架，验证了地方政府参与低空空域管理的可行性。
第二阶段：制度构建与法律完善（2021—2023年），核心逻辑是从“政策驱动”走向“法治保障”。2021至2022年，中央空管委将低空空域协同管理改革试点拓展至湖南、江西等地，探索“政府主导、行业监管、企业主体、社会参与”的管理模式，推动改革从“点状试点”向“区域铺开”升级。2023年是低空空域管理制度构建的标志性年份，国务院、中央军委颁布《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》，将真高120米以下空域（除特定管制空域外）划为“适飞空域”，于2024年1月1日起施行，成为我国首部无人机专门法规；同年，中国民用航空局发布《国家空域基础分类方法》，首次引入国际民航组织A—G七类空域标准，新增G类（300米以下）和W类（120米以下）为非管制空域，标志着我国空域分类标准向国际接轨迈出重要一步；同期，《中华人民共和国空域管理条例（征求意见稿）》向社会公开征求意见，拟对空域划设、飞行审批、监视监管实施全链条规制。2023年底，中央经济工作会议首次将低空经济列为战略性新兴产业。这一阶段的核心突破在于：确立了低空空域管理的法律基础框架，实现了空域分类标准的国际化转型，低空经济正式进入国家产业政策视野。
第三阶段：体系重构与全面深化（2024—2026年），核心逻辑是从“单点突破”走向“系统重构”。2024年起，低空经济进入国家战略核心层，党的二十届三中全会明确提出“发展通用航空和低空经济”，标志着低空经济提升至国家战略高度；同年11月，中央空管委决定在合肥、杭州、深圳、苏州、成都、重庆六城市开展eVTOL商业运营试点，将600米以下空域授权部分地方政府，首次探索地方政府参与低空空域运行管理的新路径；国家发展改革委设立低空经济发展司，负责拟订并组织实施低空经济发展战略和中长期发展规划。2025年，十四届全国人大常委会对《中华人民共和国民用航空法（修订草案）》进行多次审议并表决通过，首次以法律形式对低空经济发展作出系统性规定；同年，中央空管委部署一体化低空空管体系建设，围绕健全低空管理体系、优化空域资源配置、提升运行服务质效等方面作出专项安排。2026年《政府工作报告》将低空经济定位为“新兴支柱产业”；同年5月，《民用无人驾驶航空器系统运行识别规范》正式实施，要求无人机在运行过程中主动报送身份、位置、速度、状态等运行识别信息，为实现低空飞行器“看得见、管得住”提供关键技术标准。这一阶段的核心突破在于：低空经济实现了从“政策驱动”到“法治保障”再到“支柱化部署”的系统性跃升。
（二）低空空域管理改革存在的难题
1.法律法规体系有待健全
一是立法层级偏低、体系性不足。当前低空空域管理主要依托《中华人民共和国民用航空法》《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》等法规中的相关条款，辅以部门规章和规范性文件，尚缺乏专门的低空空域管理法等基础性法律支撑（高志宏，2025）。二是法律规范内容较为原则，可操作性有待提升。现行规定多为方向性表述，缺乏具体操作细则。《中华人民共和国空域管理条例》仍处于征求意见阶段，尚未正式颁布施行 ，专门的低空空域管理法律体系仍未形成。三是安全责任与事故处置的法律依据不足。新型航空器发生事故时的责任划分、保险理赔、事故调查等环节缺乏明确的法律指引，导致监管真空与市场主体避险情绪并存（马治国、张乐，2025）。
2.管理体制有待优化
一是空域分类划设不够精细，管理方式相对僵化，空域资源利用不充分。二是“空地民”三方协同机制尚未完全落地，地方政府在承接低空空域日常运行管理职能时，专业人才储备和基础设施建设仍显不足。三是管理职责交叉现象突出，协调成本偏高，现有管制方式难以适应低空空域飞行活动的复杂性特征。四是资源配置机制偏重行政手段，缺乏市场化调节。王树森与倪红福（2025）指出，低空经济的公共属性与安全管制导致价格机制与资源配置面临外部性、信息不对称等难题；倪红福与王晓星（2025）提出，传统管理体制下空域资源配置以行政指令为主，缺乏产权制度与市场化交易平台，效率损失明显；张珺皓与郭栋（2025）建议引入市场化的空域使用权配置平台和智能合约。五是全国统一的协调机制仍在构建中，地方探索与国家顶层设计之间的衔接尚不顺畅，各地低空空域管理改革试点在一定程度上呈现“各自为政”态势。六是安全兜底机制不完善。目前，低空安全兜底高度依赖人工审批与行政干预，一套涵盖“个人防御、法规筛选、技术协调、政府应急联动”的分层兜底框架与分级分类的安全管理制度尚未系统建立。
3.服务保障体系尚待完善
一是基础设施供给不足且布局失衡。通用机场、起降场地、通信导航监视设施、低空智联网等基础保障设施建设整体滞后，导致低空飞行面临“上天难、落地难”的瓶颈。二是技术标准体系尚不健全，地方标准差异较大。不同地区、不同厂商之间的技术规范、安全标准、数据接口缺乏统一衔接，跨区域运营难度大，设备互联互通性差。三是服务保障信息化水平偏低。飞行服务站（FSS）、低空气象服务、飞行情报服务等信息化支撑能力不足，空中交通管理与服务能力的增长速度与低空飞行需求的快速增长之间存在明显落差。
4.空域资源存在结构性矛盾
一是空域资源结构性短缺与闲置并存。一方面，空域资源释放不足，可用空域总量有限；另一方面，已开放空域利用效率不高，存在“有域无流”的错配现象。二是部门间协同治理机制匮乏。多部门之间缺乏常态化的信息共享与联合决策机制。三是监管职责交叉与真空并存。低空飞行活动涉及起飞、巡航、降落等不同阶段，各阶段监管主体不一，容易形成“谁都管、谁都不管”的灰色地带。四是安全风险分级与动态管理机制缺失。目前缺乏基于飞行密度、飞行高度、机型性能、环境条件等因素的风险分级管理体系，导致安全管控倾向于“一刀切”式的审批，既造成过度监管，也难以精准应对复杂多变的低空运行风险。
三、“空地民”三方协同机制与深圳盐田探索实践
在中央空管委的领导下，加快构建“空管部门—地方政府—民航主管部门”三方协同机制，重构审批和管理流程，着力破解现行体制中系统统筹缺位、地方政府角色模糊、市场化主体参与不足等结构性难题。立足深圳盐田区低空管理的创新探索实践，为国家低空经济高质量发展，贡献可复制、可推广的“盐田样本”。
（一）“空地民”三方协同机制
1. “空地民”三方协同机制的运作逻辑
“空地民”三方协同机制的核心，是在中央空管委统筹下建立“空管部门定规则、地方做服务、民航管安全”的分工协作模式。空管部门，作为安全“守门人”，负责空域划设审批、国防安全把关、重大活动空域管制等。其不直接面对每个企业，而是通过协同机制与地方政府对接，审批“空域使用方案”而非“每次飞行计划”。地方政府，作为空域“运营者”与需求“组织者”，负责搭建飞行服务平台、协调空域需求、组织集中申报、建设地面基础设施，并基于明确的空域使用方案，承担日常运行管理职责。民航主管部门，作为运行“监管者”与技术“规范者”，负责飞行规则制定、适航审定、空中交通管制协调、运营企业监管，在协同机制中提供专业技术支撑和行业标准。
“空地民”三方协同机制能否真正落地，关键在于在中央空管委统筹下，空域是否实施精细化管理、安全责任如何划分、管理机制能否有效兜底。一是空管部门管理“精细化”。建立精细化的空域使用指南、负面清单、飞行计划审批豁免清单，在科学的空域分类与安全管理方案下，让大多数常规飞行活动无需逐次审批，实现“即报即批”或自动化审批。二是地方政府要“接得住”。加快建设低空综合监管服务平台和飞行服务站，切实具备承接审批下放所需的技术能力和组织能力。三是责任要“分得清”。通过“空地民”三方协同机制明确责任边界，构建“空管部门守底线、地方管运行、民航管标准、企业担主责”的责任格局：空管部门守住安全底线，地方政府承担日常运行管理与服务保障，民航主管部门负责适航审定与飞行技术标准制定，企业在规则框架内依法依规开展飞行活动。
2. “空地民”三方协同机制执行层面缺失的能力
在地方政府支撑低空经济的执行层面，目前仍缺少飞行服务站网络、低空综合监管服务平台、常态化协调机制以及第三方服务商等关键要素。一是飞行服务站网络。作为面向企业的“前台”受理端，飞行服务站承担空域申请初核、飞行冲突预协调及飞行计划编排等职能，并将整合后的“飞行批次”统一提交相关部门审批，从而避免企业逐一申报、多头对接的困境。二是低空综合监管服务平台。该平台集成通信、导航、监视及气象等多源数据，实现飞行活动的“一网受理、一网通办”，使监管部门能够依托平台实时掌握运行态势，逐步摆脱对传统纸质文件的被动审批依赖。三是常态化协调机制。地方政府作为区域管理主体，由发展改革、交通运输、工业和信息化、公安等部门定期汇集空域需求，集中向空管部门申请空域划设，将“一事一议”的个案协调转变为批次化、周期性的有序管理。四是第三方服务商。作为市场化力量，第三方服务商可填补企业在申报协调、运行保障等方面的服务缺口，提升整体服务效率与专业化水平。
（二）深圳市盐田区“空地民”三方协同机制的探索
1.盐田区的“空地民”三方协同机制
盐田区“空地民”三方协同机制的核心是补位，即补足地方政府和市场化主体的管理职能。让空管部门回归“守门人”角色，从“审批每个企业”转向“审批空域方案”，地方政府转向“运营者”，企业从“单独申报”转向“平台内按规则飞行”，形成“空管部门定规则、地方做服务、民航管安全”的分工协作格局。
盐田区在探索中进一步明晰了“空地民”三方主体的职能边界与协作关系。空管部门作为“守门人”，其职责重心由传统的逐企审批转向空域方案的统一审定，承担600米以下全域空域批复、国防安全审查及重大活动期间的空中管控，并最终对空域整体态势与安全负兜底责任。盐田区政府则转型为“运营者”，主要负责汇集辖区内低空飞行需求、开展预协调评估，并代为集中申报空管部门，同时依托属地管理责任，落实净空分类管理、黑飞处置及应急联动等日常运行监管事项。民航局层面则以“监管者”身份介入，侧重于适航审定、技术标准制定及有人机与无人机融合飞行规则的规范供给，为运行提供专业技术支撑。
在安全责任的具体分配上，三类安全风险分别由不同主体牵头兜底。空域安全由空管部门负责，涵盖空域态势监控与国防安全审查；运行安全由地方政府与企业共同承担，前者履行属地管理责任，后者承担飞行活动主体责任，公安部门协同参与黑飞处置与应急联动；技术安全则依托民航局的适航审定与技术标准制定，同时企业需保证飞行器技术状态与操控安全，保险机制作为事故发生后的赔偿补充。由此，盐田区通过“空管定规则、地方做服务、民航管安全”的分工模式，初步构建起权责清晰、协同互补的低空安全管理框架。
2.盐田区当好低空“运营者”的经验做法
盐田区地方政府为当好低空“运营者”，打造了一整套软硬件支撑设施与服务体系。
一是打造“先飞起来”低空综合监管服务平台，构建“监、传、算、控”一体化能力体系，实现从“飞起来”到“有序飞”的转变。盐田区采取分阶段、分层级的推进路径，依次对应“飞起来”“有序飞”“防黑飞”三大目标。第一阶段聚焦空域保障系统。重点提升低空态势管理能力，通过空域划设、航路航线、飞行情报及基础设施等三维场景可视化服务，为飞行活动的初始开展奠定空间数据基础。第二阶段转向运行服务系统。着力实现融合空域管理与融合飞行服务，涵盖空域分级分类、空域信息资料管理、航线划设与评估、空域使用通告等功能模块，同时对区内起降点、通信基站、通感基站、监视雷达、气象雷达等低空基础设施实施统一管理，并面向无人机提供协同类、管制类及信息类航行服务。第三阶段部署安全防控系统，旨在防范“黑飞”行为，增强对违规飞行活动的态势感知与应急处置能力。三大系统均以实景三维数字底座与数据底座作为底层支撑，由统一的服务器硬件资源予以保障，从而形成从基础保障到运行服务、再到安全防控的递进式能力体系。
二是补齐地方政府在支撑低空经济执行层面缺少的飞行服务站网络、低空综合监管服务平台、常态化协调机制、第三方服务商等关键要素。
三是空域精细化管理与公共航路建设。盐田区获空管部门批准，发布了覆盖5大区域、真高600米的全时全域空域，实现了从“空域场景化划设”向“空域精细化管理”的升级，并同步研发落地了数字化支撑技术。在此基础上，盐田区发布了公共航路建设规划，构建起主干与支线相结合的公共航路网络，引导企业安全有序飞行，同时为低空智联网等基础设施的布局提供了规划依据。
四是部署低空“通导监气”设施。计划于2026年底在盐田区全域部署通信、导航、监视、气象（通、导、监、气）一体化低空智联网设备，构建低空飞行态势感知能力，并打造盐田重点区域低空安全防控阵地，实现全域复合侦察、渐进式反制、联勤防御与低空安全管控的有机融合。
五是建设服务“前台”，统一受理企业空域申请。通过需求汇总，初步审核、空域冲突预协调、飞行计划编排等环节，将整合后的“飞行批次”提交相关部门审批，而非单个企业逐一申报。
四、对策建议
基于对我国低空空域管理现存问题的系统剖析，本文建构了“空地民”三方协同机制，并依托深圳市盐田区的创新探索实践，旨在推动我国低空空域管理从“全域严管”向“分级可控、协同高效”的模式转型。
（一）健全法规标准体系，夯实制度根基
一是加快出台低空空域管理实施细则，明确空域分类标准、准入条件、审批流程和安全责任边界，实现“管理有章可循、标准全国一盘棋”。二是科学规划低空航路网络。坚持“先易后难、因地制宜”原则，科学规划并动态优化低空航路航线网络。
（二）深化管理体制改革，重构“空地民”协同格局
一是加快建立“空地民”三方协同机制，在中央空管委统筹牵引下，形成“空管部门定规则、地方做服务、民航管安全” 的分工协作格局。二是统一全国准入与审批规则，推动跨区域互认互通，形成“全国同标同规、区域协同联动”的管理格局。
（三）建设数字化基础设施，技术赋能管理升级
一是加快建设国家级综合飞行服务平台和飞行服务站，实现“一网受理、一网通办”。二是推动数据共享与标准统一。实现基础设施互联互通、数据格式全国统一、不同品牌设备相互兼容。三是部署技术监管网络。增加雷达、ADS-B等一体化飞行监控网络的部署密度，确保低空飞行“全域可溯、风险可控”。四是建立自动化数字审批体系，推动平台向AI驱动的大规模审批系统转型，实现分钟级自动化空域审批响应。
（四）明确安全责任边界，构建分级兜底机制
建立清晰的“空地民”三方责任与安全兜底机制。明确划分责任边界：空管部门聚焦空域安全，负责空域态势监控、国防审查、重大活动管控；地方政府聚焦运行安全，承担属地管理责任；民航主管部门聚焦技术安全，负责适航审定与技术标准制定；企业承担飞行活动主体责任，保障飞行器技术状态与操控安全。
（五）以粤港澳大湾区为先行先试示范区
建议依托深圳等试点城市，率先探索“空地民”协同机制落地；加快构建“五个一”标准体系（运行标准、空域模型、接口规范、评估指南、数据协议），形成可复制、可推广的“湾区标准”。
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【刘洋系深圳市盐田区工业和信息化局（盐田低空经济工作发展专班办公室）研究员；唐玲系深圳技术大学马克思主义学院助理教授，本文通讯作者；黄伟刚系工业和信息化部电子第五研究所赛宝低空通航实验室高级研究员】