张广厚（国家发展和改革委员会综合运输研究所城市交通研究中心）
摘 要：低空经济已被国家正式定位为要加快打造的新兴支柱产业，正成为赋能城市提质、激活存量资源、优化城市治理的重要新动能。当前，低空经济在城市公共服务、文旅休闲等领域应用前景广阔，但低空基础设施建设仍存在布设不足、空间受限等短板，制约了业态商业化、规模化发展。存量提质导向下的城市更新是推进低空基础设施有序建设的关键抓手，可通过系统规划、空间盘活、政策资金赋能，破解低空基建发展瓶颈。本文立足低空经济发展阶段性特征，坚持需求牵引、因地制宜原则，从顶层设计、统筹协调、要素保障、运营模式创新四方面提出优化路径，促进低空经济发展与城市更新深入融合，高质量推进城市更新。
关键词：城市更新；低空经济；低空基础设施
2026年5月，国务院印发《城市更新“十五五”规划》，推动消费基础设施改造升级，发展首发经济、银发经济、冰雪经济、低空经济、赛事经济、体验经济等。发展低空经济是增强城市发展动力、激活城市存量资源潜力和提升城市治理能力水平的重要抓手，同时，城市也是推进低空经济高质量发展的重要载体和潜在空间。低空基础设施是低空经济发展的基础条件和先行布局领域，要在严控风险、确保安全的前提下，以需求为牵引、应用场景为驱动，把握高质量推进城市更新的重要契机，因地制宜、循序渐进推进城市低空基础设施建设，更好支撑低空经济释放发展潜力、拓展发展空间，推动形成“低空+城市”的高质量发展新模式。
一、城市低空基础设施建设有待完善
城市作为创新要素集聚与经济增长的核心载体，其规模效应和集聚效应为经济发展新业态、新模式提供了良好的发展空间。低空经济应用场景的商业化落地特别是规模化发展需要充分利用我国城市发展形成的超大规模的人口和市场空间。在公共服务场景，城市职能部门可借助无人机打造城市治理空中平台，突破传统地面工作的时空限制，推动包括低空警务、低空医疗服务、低空道路巡查、低空水利巡检、低空生态监测、低空自然资源监管、低空消防救援等在内的多层级、全方位的城市治理融合应用。在休闲旅游场景，无人机表演、低空观光等新型文旅消费正成为城市旅游的新热点、新名片。据媒体报道，重庆自2025年4月起开展无人机灯光秀，截至2026年1月底，已经有1000万人到现场观看。灯光秀举办期间，仅南岸区南滨路核心区的餐饮与酒店满客率就超过80%，夜间消费提升30%。在交通运输场景，城市高密度人口、高强度活动和高频次需求共同构成了低空交通运输最为理想的应用场景。面向城市中对时间价值最敏感的高净值人群、高价值货物，依托城市空中交通网络，可串联起交通枢纽、中央商务区、远郊新区等关键节点，将过去需要花一个甚至几个小时级的运输、通勤时间压缩到分钟级，显著提升城市交通运输效率。
虽然城市低空应用场景具有广阔的发展空间和巨大潜力，但在低空基础设施、航空器性能、空域供给、管理体制以及消费者习惯等方面仍存在制约因素，影响相关场景的商业落地与规模化运行，尤其是低空基础设施短板较为突出。
一是低空基础设施布设不足。城市低空起降设施数量有限、布局不均，建设规模和布局与实际应用场景和市场需求脱节。通信、导航、监视、气象等保障设施覆盖范围小、功能不完善。航路网络规划与建设仍处于起步阶段，难以支撑低空航空器大规模、高密度、安全有序运行。
二是低空基础设施建设统筹协调力度不足。部分城市低空基础设施建设缺乏专项规划引导与跨部门协调机制，一些地区的低空基础设施多由不同的主体分别进行建设，存在重复建设、“为建而建”、建成后不管不用、资源浪费等问题，难以形成相互补充、相互支撑的低空基础设施服务体系。
三是低空基础设施建设空间受限。城市土地资源紧张与空间供给不足已成为重要制约因素，尤其是在高密度建成区，而这些空间稀缺区域往往是低空应用需求最集中、最迫切的区域，供需矛盾较为突出。此外，屋顶、绿地等潜在空间资源未被有效激活和利用，现有国土空间规划对低空基础设施的空间预留考虑不足。
二、城市更新将成为低空基础设施布局建设的重要契机
当前，我国城市发展正从大规模增量扩张阶段转向以存量提质增效为主的阶段，实施城市更新行动是推动城市高质量发展、不断满足人民美好生活需要的重要抓手和关键举措。要利用好城市更新对发展空间再布局、资源要素再配置的重要机遇，积极谋划、适度超前布局建设城市低空基础设施。
（一）有利于系统整体规划，实现协同建设
不同于传统渐进式、补丁式的基础设施建设模式，城市更新强调系统性和整体性谋划，为低空基础设施建设的统筹布局提供了重要契机。要统筹近期和远期发展，在规划阶段即预留用地、预埋管线、预留荷载、规划空域，将低空基础设施作为智慧城市、新型城市基础设施的有机组成部分，与其他地下管廊、道路交通、绿地系统、通信网络等协同设计、一体建设，实现土地利用与空间资源配置的集约高效。不仅有利于降低后期改造成本，避免重复建设和相互冲突，而且有利于从源头上规范空域秩序，科学划定无人机航路、管制空域和试飞空域，筑牢运行安全基础。
（二）有利于空间资源优化，强化载体支撑
低空运行需要有完整的地面基础设施网络，包括条件适宜的专用起降场地，高密度、低延迟的通信网络覆盖，视觉、雷达等感知设备，以及能源补给设施等。面对高密度建成区土地资源紧张的现实，城市更新通过对存量建筑改造、屋顶平台利用、地下空间开发以及闲置地块功能的重塑，能够有效释放存量空间资源，为低空设施创造落地锚点，破解无处可建困境。在实践中，已有项目如合肥骆岗公园起降设施、黄河路起降设施分别利用热电站垃圾场、现状停车场改建而成。推动低空基础设施布局，有助于突破传统二维平面的约束，促进土地的立体开发和纵向空间的潜力释放，契合超大城市空间结构优化与功能重构的发展趋势。
（三）有利于推动政策与资金协同，提升实施效能
依托城市更新专项规划，可促进低空基础设施规划与国土空间、交通运输等体系的有机衔接。这与城市更新盘活存量、优化功能的内涵高度契合。城市更新项目投资规模大、周期长，往往依托政府支持与社会资本合作。低空基础设施与城市更新“新基建”项目的联动，有助于形成项目亮点，增强整体吸引力，引导多元市场主体参与投资。同时，城市更新作为政策创新试验田，更易获得政府在空域管理、标准协同、审批流程等方面的支持与配合，为低空基础设施建设创造良好的制度环境。
三、有序推进城市低空基础设施建设的建议
城市更新为低空基础设施布局建设提供了宝贵契机，但当前我国低空经济发展仍处起步阶段，特别是各类低空应用场景仍处于探索和拓展阶段，低空基础设施建设可以适度超前布局但不能过度超前布局。应坚持以实际应用需求为根本牵引，结合城市自身的空域条件、产业基础与应用场景要求，因地制宜、因城施策，以用促建、以建促用，科学规划建设时间、顺序与重点，有序推进城市低空基础设施建设，逐步探索“低空+城市”的高质量、可持续发展新模式，更好地支撑低空经济安全健康发展。
（一）加强顶层设计引领
从城市整体发展的角度出发，开展全面的低空应用场景调查，科学、合理制定全域低空基础设施建设专项规划，因地施策，明确低空基础设施建设目标、布局原则和重点任务，确保资源的高效利用与设施建设的可持续性，激活城市空间新活力。加强规划体系相互衔接，以国土空间总体规划为基础，推动低空基础设施建设专项规划相关内容纳入城市控制性详细规划。推动构建低空基础设施建设标准体系，统一起降平台、导航通信监视等设施设备的技术参数，解决兼容性问题。
（二）建立统筹协调机制
建立跨部门协同机制，多部门统筹推进低空基础设施建设与城市更新行动，共同谋划设施布局，厘清责任分工。注重低空基础设施与城市更新设施同步规划、同步设计、同步施工、同步运营。在新型基础设施建设中，依托大数据、云计算、区块链、人工智能等新一代信息技术，统筹考虑低空基础设施设备需求，推动城市治理体系的融合创新。结合建筑屋顶改造、市政设施更新等项目契机同步谋划低空基础设施建设，减少资源浪费，推动其与公共绿地、城市停车场、交通枢纽等市政设施功能复合开发。鼓励多功能复用，建立设施平急两用转换机制，推进城市功能与低空运营场景协同运行，提升设施服务弹性和可持续发展能力。
（三）完善要素保障体系
加强用地保障，盘活存量空间资源，在城市更新中优先利用屋顶、绿地等空间，探索地上地下分层确权政策，在城市更新规划中预留起降设施用地。拓展多元化融资渠道，建立国家、省市基金联动机制，用好中央预算内投资、“两重”资金的超长期特别国债、地方政府专项债券资金，发挥政府资金“四两拨千斤”的引导作用。健全保险制度，建立低空相关产业安全责任保险制度，提供有力安全保障。
（四）创新全周期运营模式
充分考虑低空基础设施的公共性质，低空基础设施既要能够满足公共服务需求，也要通过合理的收费机制和商业运营模式保障其可持续运营和维护。推动政府和企业合作，引入多元投资主体，采用政府与社会资本合作的模式，共同投资、建设和运营低空基础设施，实现经济效益和社会效益的双赢。推动低空基础设施与相关产业协同发展，促进产业经济反哺新型基础设施建设，发挥低空基础设施建设的“乘数效应”和“裂变功能”，激发城市的内生动力和创新活力。
（作者系国家发展和改革委员会综合运输研究所城市交通研究中心主任，副研究员）