陈律铭 尹西明（北京理工大学国际组织创新学院；北京理工大学管理学院）
摘 要：场景经济作为人工智能时代培育新质生产力的新型经济范式，正成为推动人工智能与实体经济深度融合、塑造经济发展新动能的重要载体。当前，我国场景经济发展势头良好，但仍存在场景要素基础制度缺失、开放培育全链条治理存在短板、核心治理机制不完善、制度性风险防控体系不健全等问题，亟须以制度创新加强场景经济法治保障。本文梳理了场景经济的发展现状，系统剖析场景经济发展中面临的制度挑战与瓶颈风险，并从要素基础、开放培育、治理机制、风险防控四大维度，提出以制度创新加强场景经济法治保障的核心路径，旨在完善场景经济制度体系，激活场景要素价值潜能，将超大规模市场的场景优势转化为新质生产力，保障场景经济行稳致远。
关键词：场景经济；人工智能；场景驱动创新；场景治理；新质生产力；制度创新
一、引言
在当前新一轮科技革命和产业变革加速演进的背景下，如何充分发挥我国新型举国体制优势，推动新场景大规模应用，培育壮大场景经济，将超大规模市场所孕育的丰富应用场景优势转化为新质生产力，已成为推动高质量发展的内在要求和重要突破口。2025年11月，国务院办公厅印发的《关于加快场景培育和开放推动新场景大规模应用的实施意见》（以下简称“场景新政”），明确提出“推动场景资源开放，促进场景资源公平高效配置，推动新场景大规模应用”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》强调，“坚持有效市场和有为政府相结合”“形成既‘放得活’又‘管得好’的经济秩序”，并要求“加快构建应用场景和生态体系”“实施新技术新产品新场景大规模应用示范行动，加大场景培育和开放力度”“建立健全适应消费新业态新模式新场景的管理机制”“聚焦新产业新业态新应用场景提升薄弱环节风险防控能力”。中共中央政治局7月30日召开会议指出，要“发展智能经济新形态，完善人工智能治理体系”。
当前，政策实践与学术研究主要关注场景驱动技术创新、成果转化和产业化应用的经济价值。然而随着场景经济逐步演化为以场景组织供需匹配、要素配置和多主体价值共创的新型经济形态，其发展已不再仅是单一的技术应用或场景开放问题，而是对产权规则、市场秩序、政府职能和治理体系提出系统性制度需求。尤其针对场景开放培育、要素配置、价值分配、权责划分与风险防控等深层问题，现有研究仍缺乏系统性的法治分析与制度设计。在此背景下，本文旨在分析场景经济的发展现状，探讨其开放培育中的制度挑战与瓶颈风险，进而提出以制度创新加强场景经济法治保障的核心路径。
二、场景经济概述
（一）场景经济的内涵与特征
在人工智能时代，以人工智能为代表的通用目的技术（General-purpose Technologies，GPTs）以及具身智能、生物制造等未来产业均表现出高度的场景依赖性。前沿颠覆性技术创新与未来产业培育越来越离不开新场景的牵引、验证和催化。场景已成为继土地、资本、技术、人才、数据之后，驱动生产力发展的关键新型生产要素。场景驱动创新也因此成为加速创新涌现、推动高质量发展的新范式与新机遇。尹西明等学者（2026）指出，场景经济是以智能技术为底层驱动、以数据为核心要素、以场景为核心组织载体与驱动力，通过开放协同的创新生态，引导多元创新主体面向国家重大战略与市场需求开展大规模应用示范与价值共创，从而开辟新空间、培育新质生产力的新型经济形态，具有战略前瞻、跨域融合、精准动态、开放共创与绿色高质五大典型特征。
从经济运行机制看，场景经济集中表现为以“前瞻精准效率观”重构供需匹配机制，以“场景定义型市场”组织未来需求与资源配置，以“架构型政府”提供场景运行所需的规则和基础设施，通过场景驱动创新打造“技术—产品—生态”循环，并以此形成面向未来价值创造的内生增长模式。可见，场景经济绝非传统场景应用活动的简单集合，而是对市场运行、政府治理、创新组织和价值创造方式的系统性重构。
（二）场景经济的发展现状
近年来，场景经济由分散的应用场景创新逐步演化为以场景组织技术创新、供需匹配和价值创造的新型经济形态，成为推动智能经济发展和产业转型升级的重要力量。
全球主要发达经济体凭借前瞻性规划与技术优势，聚焦AI、数字经济等领域，加快布局场景经济创新，同步构建适配的监管体系。例如，在美国《AI行动计划（AI Action Plan）》和《创世纪计划（The Genesis Mission）》框架下，美国能源部（DOE）国家实验室体系在AI领域依托场景的反向牵引和应用示范承担供给、验证和落地三项职能，为新兴产业赋能；欧盟《人工智能法（Artificial Intelligence Act）》的监管模式直接作用于特定场景下的AI应用与价值创造活动，为“人工智能+场景经济”的合规发展划定清晰的法律边界。
在我国，国家层面已出台一系列战略部署，引导场景经济高质量发展。2025年10月31日国务院常务会议强调推进基础设施和平台等“硬件建设”与法规、制度、政策等“软件支撑”相结合，要求“加强部门协同，健全监管机制，营造良好创新生态”，充分体现了制度创新在国家场景战略中的核心地位；2025年11月发布的“场景新政”，首次在国家层面对场景培育开放进行系统性部署。地方层面也积极响应国家部署，开展了多样化的场景经济实践探索：合肥市打造“全域场景创新之城”，持续培育新场景、集聚新物种，抢占未来产业新赛道；深圳市围绕人工智能、低空经济、新型信息基础设施等重点领域，出台了大量应用场景相关政策，以丰富的场景推动技术验证与创新升级，释放出巨大的经济发展动能；北京市实现应用场景统一发布平台与产业地图的对接，聚焦高精尖产业发展需求，推动场景资源开放与供需合作对接。总体来看，我国场景发展实践正由单点技术验证、项目化示范向系统化场景培育和开放演进，场景功能也由新技术新产品应用载体逐步拓展为组织创新资源、连接供需两端和塑造产业生态的重要枢纽。
尽管场景经济发展势头良好，但与其相适配的制度与法治保障体系尚未健全。特别是场景作为新型生产要素和系统组织架构所涉及的权利边界、价值评估、市场配置和收益分配规则仍不完善，公共场景开放培育缺乏规范指引，容错纠错与敏捷治理机制尚未成熟，风险防控体系仍存在短板，制度供给滞后已成为制约场景经济高质量发展的重要因素。
三、场景经济发展面临的制度挑战与瓶颈风险
（一）场景要素基础制度缺失，价值实现面临多重约束
场景经济加快发展，但场景要素基础制度建设相对滞后，产权界定、评价定价、配置机制等核心制度仍不完善，制约了场景资源高效配置和场景经济高质量发展。
产权界定模糊是首要制约因素。一方面，具有公共属性的场景与市场化场景的产权在法律层面缺乏清晰界定，城市基础设施、政务数据等支撑综合性重大场景的公共场景资源，其产权归属、使用权限及收益分配缺乏明确规则，导致政府部门在场景开放中“不愿开放、不敢开放”。另一方面，场景数据与场景本身之间缺乏清晰的产权界定。在智慧交通、医疗等行业集成式场景产生的海量数据中，数据持有、使用、开发运营等相关权利与场景开发运营主体之间的权责关系尚待进一步厘清，从而制约场景和数据要素的深度融合及应用。
场景评价与定价制度缺失，制约场景资源的市场化配置。场景经济的跨域融合与精准动态特征，要求在需求侧实现微观画像的精准洞察，在供给侧实现按需定制的精准匹配。当前，适配场景经济精准动态特征的评价体系尚不健全，场景的经济价值、社会价值、创新价值、生态价值及风险水平缺乏分类分级、动态调整的衡量标准，导致交易定价失衡、资源配置低效、创新激励不足。
场景配置机制的不完善，制约了市场作用充分发挥。场景资源供给、需求发布、主体遴选和成果验证等环节仍不同程度存在行政配置色彩，尚未形成以真实场景需求为牵引、市场主体广泛参与和竞争择优的配置机制。场景分配过度依赖行政审批和清单披露，优质场景资源向国企、龙头企业集中，区域与行业壁垒未被打破，创新型中小企业、科技型初创企业参与场景开发的机会和动力不足，违背了场景经济开放共创的核心要求。
（二）场景培育开放缺乏细则指引，全链条治理存在短板
场景开放面临规范缺失与动力不足的困境。公共场景的开放范围、标准、流程及责任主体缺乏清晰界定，政府部门多采取保守策略。同时，场景开放清单制定、合作企业筛选、权责约定、效果评估、责任承担等具体操作环节缺乏制度指引，导致公共场景开放流于形式，难以真正落地。
场景培育的操作性制度滞后于新兴场景发展需求。具身智能等未来产业场景以及银发经济等民生新场景，仍缺乏针对性强、可操作的制度支持，扶持政策呈现碎片化特征，难以形成合力，创新激励效果有限。同时，制度设计仍停留在“项目思维”，忽视场景创新生态的系统培育；中试验证、供需对接、成果转化等支撑场景经济发展的关键制度仍不完善。
场景验证与规模化应用之间的衔接制度不完善，容易形成成果转化“最后一公里”梗阻。场景经济以真实场景中的持续验证、迭代和规模化应用为重要运行机制，而当前场景成果转化的标准认证、应用风险分担、后续跟踪评估等制度不够完善，阻碍“技术突破—场景验证—产业应用—体系升级”的闭环形成。
（三）核心治理机制不完善，容错纠错机制存在短板
场景经济具有战略前瞻、跨域融合、精准动态和开放共创等特征，技术路线、商业模式和参与主体均处于持续演化之中，亟须构建与之适配的敏捷治理体系。然而，当前核心治理机制的不完善，尤其是容错纠错机制的短板，抑制了场景经济的创新活力。
容错纠错机制缺失，是制约场景经济活力的关键因素。场景经济的技术路线、商业模式、制度规则均需在实践中试错优化，尤其是前沿技术场景与未来产业场景的开发，不可避免地伴随试错与探索。但当前缺乏针对场景经济的差异化容错纠错机制，使得政府部门、市场主体“怕出错、怕担责”，进而抑制了场景经济创新的内生动力。
监管治理机制滞后，难以适应场景经济的本质特征。场景经济的跨域融合、精准动态特征，对监管体系的敏捷性、协同性提出了更高要求，而当前支持新场景大规模应用的敏捷治理体系尚未建立，监管过度、监管缺位和监管错位并存。一方面，传统以审批、检查、处罚为主的监管方式难以适应场景经济快速迭代的特点；另一方面，跨领域、跨行业的场景经济创新对传统部门分工监管模式形成挑战，监管权责划分不清致使部分新兴场景领域出现监管空白。
协同治理机制不足，难以形成场景治理合力。场景经济的开放共创特征，要求构建政府、市场主体、行业协会、公众等多方参与的协同治理体系。但当前缺乏有效的协同治理制度，各方权责划分不清晰，沟通协调不畅。例如，在低空经济中，无人机管理呈现多部门共管格局，而部门间的信息共享和联合执法机制尚未有效建立，无人机“黑飞”治理困境难破解。同时，随着智能体逐步参与研发、交易和场景运行，场景经济的行为主体正由传统自然人与法人向“自然人—法人—智能体”复合结构拓展，进一步加剧了行为归责、风险承担和治理规则设计的复杂性。
（四）制度性风险凸显，风险防控体系不健全
场景经济具有跨域融合、快速迭代、开放共创和人机协同等特征，其运行往往同时涉及技术、数据、市场、公共利益与多主体协作，由此催生创新风险、利益分配风险、制度适配风险等多种制度性风险，而当前风险防控体系不健全，难以有效防范和化解各类风险，制约了场景经济的可持续发展。
创新风险的制度防控存在明显短板。场景经济技术与模式创新深度融合，易引发各类新型风险，而现有风险防控制度体系难以适配场景经济跨域融合、快速迭代的特征，风险预警与应急处置能力较为薄弱。制度与实践的脱节，导致部分场景经济创新面临“无法可依”的困境。例如，L3级“有条件自动驾驶”场景，在人机交互、交通规则适配等方面面临一系列系统性难题，若此类涉及技术、法律与伦理的风险未能得到有效化解，将阻碍新技术新产品的大规模场景应用及其动能培育。
利益分配中的制度矛盾制约了场景经济可持续发展。价值共创是场景经济的核心路径之一，而当前政府、企业、公众之间的利益分配缺乏明确规范，收益与风险错配问题较为突出，抑制了用户参与场景经济的意愿。在政企合作的场景项目中，公共场景资源的价值贡献难以量化，企业的回报边界模糊，价值分配预期缺乏稳定性，影响了政企合作开发场景的积极性。
四、以制度创新加强场景经济法治保障的核心路径
（一）完善场景要素基础制度，激活场景价值潜能
场景兼具“超级生产要素”与“系统组织架构”的二重属性，其基础制度创新既关系场景要素价值的释放，也关系多元主体协同和场景经济运行规则的有效建构，是推动“场数融合”和价值共创的基础性工程，需从产权界定、评价评估、定价机制、配置优化四个维度系统推进。
以法治完善场景产权制度是首要任务，应从法律层面严格界定公共场景与市场场景的产权边界。针对支撑综合性重大场景所需的公共场景资源，依法明确政府所有权与公众使用权，建立场景开放目录制度，清晰界定开放范围、合规使用条件与收益归属的法律规则；针对行业集成式、高价值小切口等市场化场景，依法确认企业产权，保障企业自主经营、自主定价、自主合作的权利。完善场景产权流转制度，推动场景资源市场化流转，厘清场景数据与场景本身的产权关联，探索场景数据所有权、使用权和经营权“三权分置”的法治化实现路径，助力场景要素与数据要素协同配置，放大数据要素的乘数效应。
创新场景评价评估定价制度是核心环节。应构建涵盖经济、社会、创新、风险四大维度的多维一体评价体系，针对不同场景类型设置差异化指标权重，培育专业评价机构并建立动态评价机制，为场景全生命周期管理提供依据。要坚持“市场主导、政府引导”原则，分类创新定价机制：市场场景由市场主体自主定价；公共场景建立公益性定价与市场化定价相结合的机制；增值性公共服务场景探索政府指导价与市场调节价相结合的模式。
优化场景要素配置制度是效率保障。深化“放管服”改革，建立公平竞争的场景参与机制与场景开放负面清单制度，打破区域、行业、企业规模壁垒，保障中小企业、实验室型公司、一人公司（OPC）等创新型主体平等参与场景开发。完善激励与绩效评估机制，引导场景资源向高附加值、高创新性、高社会价值领域集聚，提升场景要素配置效率。
（二）创新场景开放培育制度，打通全链条治理堵点
构建场景开放制度体系是扩大场景供给的基础。应制定公共场景开放专门制度，编制并定期更新公共场景开放目录，明确不同类型场景的开放范围、标准、流程及各方主体权责，将公共场景开放情况纳入相关部门绩效考核。建立场景开放合作机制，鼓励链主企业、科技领军企业开放自有场景，通过税收优惠、荣誉认定等激励措施促进场景资源共享，构建多层次场景供给体系。以场景全生命周期为主线，进一步建立“需求定义—公开发布—主体响应—测试验证—规模应用—价值共享”的制度闭环，使场景开放由一次性资源发布转向持续迭代的市场组织与创新治理过程。
完善场景培育扶持制度是提升场景质量的关键。应针对未来产业场景及数字文旅等民生场景，出台专项培育政策，整合各类扶持工具，形成政策合力。对不同发展阶段的场景经济实施差异化培育策略，例如初创期侧重孵化支持，成长期侧重市场拓展，成熟期侧重标准输出。建立场景创新孵化机制，搭建创新中心与中试验证平台，为中小企业参与场景创新提供全方位支撑，同时完善场景成果转化制度，打通从技术研发到产业推广的全链条通道。
（三）创新核心治理机制，提升场景治理效能
创新容错纠错机制是破除场景经济创新障碍的核心举措。应明确容错纠错的适用范围、实施条件，厘清相关责任界定，区分无意之失与故意违规。建立容错免责、纠错整改、激励担当的长效机制，对符合条件的创新行为予以容错免责，及时整改创新中的问题并总结经验。借鉴监管沙盒理念，构建场景创新容错试验空间，在限定范围、时间和条件下允许突破常规制度，为前沿技术场景与未来产业场景的创新提供安全保障。
构建敏捷监管治理机制是适配场景经济快速迭代特征的必然选择。应建立动态、精准、协同的敏捷监管体系，根据场景经济发展动态调整监管规则与方式，运用智能技术提升监管精准化，建立跨部门协同监管机制，避免监管过度与监管缺位。推行信用、智慧、柔性相结合的监管模式，对场景经济实施差异化监管与实时非现场监管，通过行政指导等方式强化预防性监管。
完善协同治理机制是凝聚场景治理合力的制度基础。应构建政府、市场主体、行业协会、公众等多元主体共同参与的场景协同治理体系，并针对智能体深度参与场景运行的新趋势，进一步明确开发、部署、运营和使用等环节的责任边界。
（四）健全风险防控制度，保障场景经济行稳致远
建立覆盖场景定义、开发、验证、应用和扩散全过程的风险预警与处置制度，构建动态化、分级分类的场景经济风险评估体系，系统识别技术安全、数据安全、市场运行、伦理规范和公共利益等风险，并根据场景成熟度和风险变化动态调整治理措施。运用大数据、人工智能等技术建立场景风险预警机制，整合各方资源搭建风险信息共享平台，提升风险预警精准度。同时要推动制度动态优化，建立场景制度动态调整和反馈学习机制，及时解决制度滞后、与实践脱节的问题，收集场景经济发展中的实践问题与制度需求，形成“制度创新—实践检验—反馈优化”的良性循环，让制度体系始终适配场景经济的精准动态特征与发展演进需求。
完善利益分配制度是协调各方关系的关键。应立足场景经济价值共创的核心要求，建立公平合理的场景价值分配制度，根据各参与主体在场景全生命周期中投入的关键要素、承担的风险和实际贡献，通过市场化协商、合同约定等方式形成权责利相统一的收益分配机制，鼓励企业与公众共享场景经济发展成果，探索数据分红、服务优惠、就业优先等多元共享机制，让场景经济的发展红利更公平地惠及全体人民，增强公众对场景经济的认同感与获得感。
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【本文系国家自然科学基金面上项目“科技成果转化赋能新质生产力发展：理论基础、组织模式与制度环境”（72474025）和教育部人文社科研究专项“健全因地制宜发展新质生产力体制机制”（25JD20151）、“科技创新和产业创新深度融合的体制机制研究”（2025JDJY36）阶段性成果】
（陈律铭系北京理工大学国际组织创新学院博士研究生；尹西明系北京理工大学管理学院/国际组织创新学院公共管理系主任，教育部战略研究基地北京理工大学科技创新与教育发展战略研究中心副主任，粤港澳大湾区数字经济与科技协同创新研究院副院长、特聘研究员、博士生导师，本文通信作者）
