马芳芳 傅少川 李丽颖（北京交通大学经济管理学院）
摘 要：低空经济作为引领未来的战略性新兴产业，已成为全球主要经济体竞争的新赛道。本文通过对美国、欧洲、日本及我国低空经济发展的政策体系、技术创新与产业生态进行系统性对比分析，揭示各国差异化的发展路径：美国呈现“制度先行与市场驱动”特征，欧洲强调“区域协同与标准引领”，日本则遵循“政府主导与社会需求导向”，而我国则展现出“顶层战略与规模应用”双轮驱动的后发优势。基于国际比较视角，本文进一步提炼出对我国低空经济高质量发展的关键启示：亟须构建动态适配的监管框架、以应用场景牵引核心技术突破、加快建设全国统一的智慧低空管理基础设施、积极参与全球治理规则制定等。研究结论认为，我国必须走一条以战略规划为引领、市场需求为动力、科技自立自强为根本的创新发展道路，方能在全球低空经济竞争中确立核心优势。
关键词：低空经济；国际比较；政策体系；产业生态；启示
一、引言
低空空域作为一种战略性稀缺资源，其高效开发和利用在当今世界引起了广泛关注。低空经济不仅是一种新兴产业形态，更是国家推动产业结构升级、增强综合国力和抢占未来发展制高点的重要抓手。随着技术进步与市场需求的快速增长，低空经济被普遍视为继数字经济、绿色经济之后的新一轮战略性经济增长点。
在国际范围内，低空经济的发展呈现加速态势。美国、欧洲、日本等国家或地区通过政策引导、技术创新和市场应用等方式推动低空产业快速成长。同时，我国低空经济近年来取得了积极进展，在无人机研发、低空运营和场景应用方面初具优势。然而，从整体来看，我国低空经济的发展仍处于起步阶段，制度体系不够完善，产业链尚未形成闭环，市场应用深度与广度不足，与国际先进水平相比存在一定差距。
学术界对低空经济的研究主要集中在三个方面：一是制度与政策研究，关注低空空域管理、法律法规建设与监管体系创新；二是产业与市场研究，探讨低空经济的商业模式、高质量发展；三是技术与应用研究，涉及无人机飞控、通信导航、能源系统以及智慧城市融合。然而，国内现有研究多停留在政策解读与产业前景的描述层面，缺乏系统的国际比较与针对性对策研究。本文在此背景下展开，力图通过对比国内外低空经济的发展路径，总结不同模式的特点与优势，剖析我国现阶段的短板与挑战，提出具有操作性的对策建议。
因此，本文的研究目标在于：第一，系统梳理国外典型国家和地区低空经济的发展路径，揭示其政策框架与产业状况；第二，分析我国低空经济的发展现状与突出问题；第三，结合国际经验与我国国情，提出推进我国低空经济高质量发展的对策建议。
二、国外低空经济发展的路径
国际上低空经济的发展呈现出多元化模式，主要以美国、欧洲和日本为代表，三方在政策体系、技术创新和产业生态上展现出了不同的战略思路和发展路径。
（一）美国：制度构建与市场驱动的协同演进
从政策体系看，美国形成了由国会法案进行战略引领、联邦航空管理局通过动态调整监管规则以适应技术发展的模式。美国低空经济的发展历程呈现出制度先行与市场驱动相互促进的特征。早在20世纪60年代，美国便开放了3000米以下空域供通用航空使用，为低空资源利用奠定了早期基础。1972年，美国国家航空航天局首次提出城市空中交通概念，体现了其在技术愿景上的前瞻性。关键的制度突破发生于2012年，《FAA现代化与改革法案》的出台为无人机融入国家空域系统提供了法律依据。随后，美国联邦航空管理局于2016年发布《小型无人机管理规则》，初步建立了商业运营的监管框架。
在这一制度框架的引导下，市场力量成为产业发展的核心驱动力，形成了以硅谷创业企业为核心、传统航空巨头深度参与、科技公司跨界布局的多元格局。Joby Aviation、Archer Aviation等新兴eVTOL制造商通过资本市场获得充足资金支持，波音等传统航空企业则凭借其深厚的技术积累和适航认证经验积极参与。亚马逊、谷歌等科技巨头依托其物流网络和技术优势，在无人机配送领域进行战略性布局。同时，美国凭借其强大的航空航天研发体系和风险投资生态，在倾转旋翼、飞控算法、分布式电力推进等领域积累了深厚的技术专利。军民融合机制（如美国国防高级研究计划局的项目）也加速了尖端技术的转化和应用。然而，该模式也面临挑战，主要表现为监管审批流程与技术创新速度难以完全匹配，以及公众对噪音、安全等问题的接受度仍需提升。
（二）欧洲：区域协同与分类监管的体系化路径
从政策体系看，欧洲致力于构建顶层统一的法规体系，并大力推广U-space空域管理框架以促进跨国协同。自20世纪末起，欧盟推动的“单一天空计划”及其后续系列空管研究项目，旨在优化成员国间的空域协同管理，为低空飞行器的整合进行了长期准备。2015年，欧洲航空安全局（EASA）发布的《无人机运行概念》确立了基于运行风险的分级监管原则，将运行划分为“开放类”“特定类”和“认证类”，这一框架在2019年通过相关授权与实施条例得到细化，构建了相对完善的监管体系。
欧洲各国依托此统一框架，推动低空应用从传统的农业、测绘领域向城市空中交通领域拓展。产业主体以空客等传统航空制造商为主导，Volocopter、Lilium等专业eVTOL企业聚焦细分市场，形成了较为完整的产业链布局。同时，欧洲的通信运营商如德国电信、沃达丰等积极参与低空经济基础设施建设，将5G通信技术与空管系统深度融合。优势体现在先进的整机设计和核心系统集成，尤其在氢能动力、精细化空管系统等领域投入显著。欧洲模式的主要挑战在于协调各成员国间的发展步调与法规差异，以克服市场碎片化对产业规模效应形成的制约。
（三）日本：政府主导与社会需求导向的务实发展
日本低空经济的发展路径具有明显的政府主导和问题导向特征，其动力源于应对人口老龄化、自然灾害等特定社会需求。从政策体系看，日本表现为渐进式开放与强有力的政企协同，经济产业省与国土交通省联合制定的路线图设定了明确的发展阶段与目标。日本福岛核事故后，无人机在灾害应急与基础设施巡检中的作用凸显。2018年《空中交通革命路线图》的发布是一个关键转折点，将飞行汽车定位为日本国家战略项目，后续政策进一步扩展至整个低空经济领域。在推进策略上，日本采取了“先试点、后推广”的审慎原则。例如，在物流领域鼓励企业与地方政府合作，在山地、岛屿等特定区域开展无人机配送试验，并配套严格的注册与操作许可制度以保障安全。此外，日本近年来也更加注重将低空交通规划融入城市建设。
在顶层设计框架下，日本形成了多元主体协同参与的产业格局。传统行业巨头积极跨界布局，如本田公司致力于飞行汽车研发，丰田汽车投资SkyDrive公司，全日空控股成立“ANA HD飞行汽车”项目，这些企业将深厚的制造经验与技术创新相结合。与此同时，新兴科技企业聚焦细分市场，SkyDrive、Tetra Aviation等创业公司专注于特定机型研发，采取差异化竞争策略。并且，日本在氢/混动动力等绿色技术以及全国性无人机航线网络的构建方面国际领先。但目前日本面临的主要挑战是本土企业规模有限，在成本控制与供应链效率上面临国际竞争压力。
三、我国低空经济发展现状与挑战
近年来，低空经济作为战略性新兴产业，被纳入国家经济与科技发展的重要议程。《“十四五”现代综合交通运输体系发展规划》《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》等政策文件的出台，标志着低空空域改革和产业体系建设进入实质性阶段。低空经济不仅承载着推动航空产业链延伸和升级的使命，更被视为智慧交通、智能物流、新消费场景和国防建设的重要支撑。
（一）发展现状
首先，从发展基础来看，我国低空经济具备较为坚实的市场潜力和产业积累。我国是全球最大的无人机制造和应用市场之一，消费级无人机在国际市场的占有率长期保持领先，产业链在整机制造、飞控系统、航电设备等环节具备较强的国际竞争优势。同时，国内的物流、电商、公共安全、农业植保、城市治理等应用场景需求旺盛，为低空经济提供了广阔的实践空间。以顺丰、京东、美团为代表的头部企业已经在物流无人机试点运行中积累了宝贵经验，深圳、合肥等城市亦相继启动低空经济产业园区建设和空域试点改革，初步形成了“政产学研用”协同推进的格局。
其次，从政策推动角度来看，制度供给为低空经济发展奠定了基础。自2010年以来，国家逐步探索低空空域分类管理和分级开放，并在若干区域设立低空空域管理试点，以推动无人机、通航飞行等活动的规范化运行。近年来，多个城市陆续出台支持低空经济发展的政策，例如，湖南提出打造“低空经济先行区”，北京、上海等地也在积极推动低空基础设施和应用场景建设。与此同时，中国民航局持续推进无人机适航管理体系建设，尝试探索交通管理、飞行监测、风险控制的制度化路径，为低空经济的规范发展奠定了政策框架。
最后，从产业应用场景来看，我国低空经济的发展已初步呈现多元化趋势。在物流方面，无人机配送逐渐从偏远地区扩展至城市低空物流网络，尤其在应急物资运输、山区救援、海岛连通等特殊场景展现出独特优势。在城市治理方面，无人机被广泛应用于环境监测、交通管理、电力巡检和应急救援等领域，极大提升了城市管理的智能化水平。在文旅和消费方面，低空观光、无人机表演、航空运动等新兴业态不断涌现，带动文化创意和消费体验的升级。可以说，我国低空经济的产业应用已形成“点状突破—区域集聚—体系化拓展”的基本格局。
（二）发展挑战
尽管我国低空经济发展取得积极成效，但仍面临一系列挑战。
其一，空域管理体系尚不完善，低空空域的划设和开放程度有限，跨区域协调机制不足，导致无人机和通航飞行活动仍存在审批流程繁琐、运行效率不高的问题。
其二，产业结构仍偏向于硬件制造，消费级无人机在国际市场具有较强竞争力，但在飞控软件、操作系统、通信导航、传感器和人工智能算法等高附加值领域仍存在短板，产业链在核心技术环节的自主可控性不足。
其三，低空经济的基础设施建设滞后，空管系统、起降场地、通信网络和监测平台尚未形成统一标准和广域覆盖，制约了规模化商业应用的推广。
其四，市场机制和商业模式仍处于探索阶段。虽然低空物流、低空旅游和城市治理等场景不断涌现，但多数项目仍处于试点或示范阶段，尚未形成可持续的盈利模式。企业在运营成本、风险管理、用户接受度等方面面临较大挑战。同时，法律法规和监管体系的滞后也带来安全与合规风险，例如无人机飞行安全、隐私保护、责任认定等问题尚缺乏系统性解决方案。特别是在城市核心区域和人口密集区，低空飞行活动面临较高的安全风险与社会敏感性，公众接受度和社会治理仍是不可忽视的挑战。
其五，人才体系与科研创新不足制约了低空经济的高质量发展。当前，我国在无人机制造和应用层面已形成规模优势，但在低空交通管理、智能算法、航空电子设备、系统工程等领域高端人才匮乏，跨学科、跨领域的复合型人才培养尚未跟上产业发展的速度。科研创新投入与产出效率也存在不足，基础理论研究、关键技术突破和标准体系建设尚未与国际前沿保持同步。由此导致我国低空经济虽然在应用推广方面发展迅速，但在产业核心竞争力的深层次培育上仍显不足。
四、启示与对策建议
基于对美国、欧洲及日本低空经济发展模式的分析，其在制度设计、技术路径与产业培育方面的经验与教训，可为我国低空经济的可持续发展提供以下重要启示。
第一，完善顶层制度设计，构建动态适配的监管框架。美国经验表明，前瞻性的立法与持续优化的监管体系是产业健康发展的基石。我国虽已从国家战略层面确立低空经济的地位，但亟须加快出台专门法律与国家级低空空域分类划设方案，明确空域使用权的分配与管理机制。同时，监管模式应从事前审批为主，转向“技术中立、绩效导向”的全流程监管，建立能够快速响应技术迭代的动态调整机制，以实现安全与发展的有效平衡。
第二，发挥市场应用规模优势，强化需求牵引的技术创新体系。我国拥有全球最丰富的应用场景和庞大的内需市场，这为技术迭代与商业模式创新提供了独特土壤。应重点鼓励在城市物流、应急医疗、农林作业等优势领域形成规模化、商业化应用，以规模化需求反向牵引核心关键技术（如飞行控制、高能量密度动力、轻量化材料）的自主攻关。此举旨在降低对外部技术链的依赖，构建以内循环为主体、国内国际双循环相互促进的产业生态。
第三，加快建设一体化数字低空基础设施，破解空域管理瓶颈。欧洲推进“U-space”空管系统的实践，为我国解决空域使用效率与安全问题提供了参考。我国应高位谋划并加快建设全国统一的智慧低空管理平台，深度融合北斗导航、5G/6G通信、人工智能等技术，实现飞行活动的实时监控、动态调度与空域资源的高效配置。此举是实现低空空域从“管得住”到“用得活”转变的关键支撑。
第四，聚焦国家战略需求，实施重大场景驱动的科技专项。日本针对社会痛点（如灾害应急、偏远地区服务）定向部署技术研发的模式值得借鉴。我国可围绕国家公共安全、区域协调发展等重大战略，设立以场景应用为目标的科技专项，例如构建“战略性无人机应急物资投送网络”或“边疆海岛智慧低空物流体系”，通过重大工程组织产学研联合攻关，加速技术成熟与系统集成能力的提升。
第五，深化国际交流合作，积极参与全球治理与标准制定。我国在无人机产业化方面已具备先发优势，应主动参与国际民航组织等平台的规则磋商，增强在国际低空经济治理中的话语权。
综上所述，我国低空经济的发展，需立足自身制度优势与市场规模，充分吸收国际有益经验，走出一条以战略规划为引领、以市场需求为动力、以科技自立自强为根本、以现代化治理能力为保障的高质量发展路径。
五、结论
低空经济作为融合航空产业、信息技术与现代服务业的新兴领域，正在成为全球各国竞相布局的战略制高点。各国发展路径深刻反映了其制度特征、市场结构与技术优势的差异：美国呈现“制度保障下的市场驱动”模式；欧洲强调“区域协同下的标准引领”；日本则遵循“国家战略下的需求导向”。对于我国而言，未来发展关键在于实现三大能力的协同：一是将国家顶层设计的制度优势转化为精细、高效的空域治理能力；二是将庞大的市场应用优势转化为自主可控的产业技术引领能力；三是将丰富的应用场景优势转化为可持续的商业价值创造能力。我国低空经济的突破之路，在于构建一个由政府、产业、技术、市场深度融合的创新型生态系统，从而在全球新一轮低空竞争中占据主动，为经济高质量发展注入新动能。
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（马芳芳系北京交通大学经济管理学院博士研究生；傅少川系北京交通大学经济管理学院博士生导师，教授；李丽颖系北京交通大学经济管理学院博士研究生）