刘 久（哈尔滨工程大学人文社会科学学院）
摘 要：聚变能凭借其安全性和可持续发展性被全球各核电大国广泛关注。美国陆续制定聚变能相关法案，以颁布专门规制聚变能法案的方式强化美国在核能领域的领导地位。我国现行的核法律体系、监管机制在原则上能够适用于核聚变技术，还需要不断适配核聚变能发展的新特点。参考美国发展聚变能的新法案发展，我国可根据聚变堆的特性对现行核法律体系、监管机制进行相应的修订完善。
关键词： 可控核聚变堆；聚变能；核法律体系；监管
一、聚变能的开发与展望
在《联合国气候变化框架公约》第28次缔约方大会（COP28）上，国际原子能机构表示，研究证实只有通过迅速、持续与大量投资核能，方能在2050年实现全球净零碳排放目标。其中核领域的创新尤其是聚变能扮演重要角色。
核能分为核裂变能与核聚变能，其中核聚变是由质量小的原子,在一定条件下,发生原子核互相聚合作用,生成新的质量更重的原子核,并伴随着巨大的能量释放的一种核反应形式，而核聚变能是核聚变时产生的能量，其最突出的特点是安全与环保。聚变堆的启动和运行条件极为苛刻，某一条件的不满足即会终止反应，因此运行聚变堆不可能发生基于链式反应的裂变事故或核熔毁。a同时，与热堆、快堆等其他核能利用方式相比，聚变堆不产生高放射性和长寿命的核废物，对环境的污染更小、安全性更高、燃料来源更丰富、经济性更显著。聚变堆的发展是满足未来能源安全及实现“碳达峰、碳中和”目标的战略选择，对构建高效能源体系，加快科技创新，应对全球气候变化挑战以及可持续发展具有重要意义。
作为远期发展目标的聚变堆，凭借其在安全方面和可持续发展方面上的巨大优势，被称为“人类能源问题的终极方案”，受到全球科学家、政策制定者与能源投资者的广泛关注与投资支持。近几年，美国在核聚变领域通过了多项新法案，为核聚变发展提供政策导向。我国的核法律体系一直在不断完善，在核聚变的法律规制方面与美国存在一定差异。
二、美国开发聚变能的新法案
早期美国没有进行专门立法，主要根据核聚变设施与现有定义的相似性，譬如《2005年能源政策法》以及《联邦法规》第10编的第30部分中关于“副产物国内许可的综合适用规定”等强调现行法规和定义与核聚变具有一定的适配性，以此实现对核聚变设施的有效监管。
2018年，美国国会通过《核能创新与现代化法案》（NEIMA），该法案于2019年1月由时任美国总统特朗普正式签署生效。根据此法案，美国核管理委员会需在2027年12月31日之前，制定并实施先进反应堆设计所需的监管框架。该法案将聚变堆系统明确地纳入到先进反应堆的定义之中。至此，美国将构建一个清晰且可预测的聚变能监管框架提上了日程。
2022年9月，美国核管理委员会发布《聚变能源系统的许可和监管》白皮书，明确指出“聚变能源许可和监管框架”对于该行业未来的蓬勃发展至关重要，并提出了三种可能的聚变能监管方案：（1）适用与裂变相同的监管框架；（2）适用核管理委员会现有的类似于粒子加速器的副产品材料监管框架；（3）适用前两种监管框架的混合方式。a
2024年4月，美国参议员向参议院提交了美国《2024年核聚变能源法案》，旨在将核管理委员会(NRC)一致通过的两党决定编纂成法，简化商业核聚变的实施，同时计划在核管理委员会的副产品材料程序下对核聚变能源系统进行监管。此外，美国《2023年核聚变能源法案》作为《原子能进步法案》的一部分，于2024年在众议院获得通过，以此对1954年美国《原子能法》进行了修订。该法案新增了“聚变机器”作为粒子加速器的定义，确认了核管理委员会在核聚变监管方面的决定，进而使核聚变能源的部署更加高效，被视为“确保美国在全球商业核聚变发展中的领先地位”的重大举措。
2024年7月，美国通过《消防拨款和安全法案》，将《2024年核聚变能法案》包含其中。该法案将核聚变能的监管与核裂变能的监管永久性分离，为核聚变能源的发展提供了清晰的法律框架。2024年6月，美国国会通过了《加速部署多功能先进核能以促进清洁能源法案》(ADVANCE)，并于7月由美国总统签署。该法案作为一项全面立法，旨在促进美国在核能领域的领导地位，加快先进核能技术发展的同时，保护现有核能发电，保障国家安全，并提高监管效率以支持核能新项目的部署。
三、我国发展聚变能的制度现状
首先，现有的核法律体系还需更好地适配规制聚变堆发展。我国现行核法律体系是在《中华人民共和国宪法》指导下，以未来《中华人民共和国原子能法》、现行《中华人民共和国核安全法》《中华人民共和国放射性污染防治法》为基本法律，以国务院行政法规、相关部门规章和指导性文件为内容的核工业运营和监管法律制度体系。虽然现行核法律体系原则上能够规制核聚变技术，但有些具体制度内容较难适配新技术发展。核聚变堆具有“中子能量高、流强大、能谱范围复杂”等新特点，与传统核裂变堆存在较大差异，现行法律法规还有较大适配空间。我国现有核法律体系缺乏专门针对核聚变的内容，2024年4月，十四届全国人大常委会第九次会议对《中华人民共和国原子能法（草案）》进行了初次审议。2025年4月27日，十四届全国人大常委会第十五次会议举行，深入贯彻落实总体国家安全观，根据各方面意见，对草案二次审议稿作了部分修改，更多侧重聚焦核裂变，聚变堆的内容较少。因此，我国亟须完善核法律体系，以有效应对新技术的发展。
其次，我国相关监督机制相对滞后。聚变能作为未来清洁能源的重要方向，全球范围内都在积极开展相关研究和开发工作。聚变堆的研发和商用化需要巨大的资金投入，技术门槛高且回报周期较长，普通投资者往往难以承担。在核聚变领域，美国从核聚变堆反应特性的角度出发，构建了专门的监管框架，积极探索多种监管方式，以《消防拨款和安全法案》的相关内容明确分离核聚变能与核裂变能的监管。我国在核聚变商业化流程、区分核聚变能监管与裂变能的监管、有效促进聚变堆技术研发和吸引投资的相关制度和监督机制等方面存在薄弱环节，可能对材料、设备等相关产业链的发展、投资、成果产出，以及我国在聚变能领域的整体发展水平产生影响。聚变堆的监管离不开专业的技术和知识支撑，我国在聚变堆监管领域的人才储备与国际先进水平相比存在一定差距，这也会直接影响我国的监管能力，在一定程度上影响我国在国际聚变堆项目中的竞争力和话语权。
四、美国发展聚变能的新政策与新制度对我国的启示
第一，建立健全我国核法律体系，根据聚变堆的安全理念和特性及实践要求对现行核法律体系进行修订与完善。我国现存的核法律体系是基于核裂变技术的研究及工业化实践而不断完善的，聚变堆与裂变堆在反应性控制、放射性源项、衰变余热、放射性废物等方面存在显著差异。目前的核安全法律法规体系对于聚变堆的发展难以直接反映相关安全理念、技术指导和技术要求。聚变堆也需要注意循环过程中的核安全问题。故应当着手分析现行核安全法律法规体系的适用对象及特点，参考现实技术情况，判断相关标准是否适合聚变堆的发展要求与监管要求。完善核法律体系有助于保障聚变堆的安全发展。2025年4月，《中华人民共和国原子能法（草案）》二次审议稿第二条所界定的原子能包含聚变。建议借鉴国际先进经验，如国际原子能机构制定的具有权威性的聚变堆安全标准，结合我国目前聚变堆发展现状，完善我国聚变堆安全法律体系，加强与国际组织交流合作，提升聚变堆技术研发水平，促进国内法与国际法规标准对接。
第二，我国应完善相关监督机制，以适应聚变堆与核聚变技术发展。有效的监督机制是确保法律法规得以实施的关键。我国应积极协调监管框架，为聚变能创造安全环境。在核技术与核燃料方面，需要在安全、安保等最高标准的监管之下，及时更新并完善安全标准和技术规范，对核聚变项目实施全过程监管，与国际监管相互协调，明确聚变开发所必需的关键技术、制造能力和基础设施，制定与核聚变技术、聚变堆现实需求相适应的监督机制，发挥监管机制的监督协调作用。在监督管理能力建设方面，明确各监管部门的职责分工，加强各监管部门的协作，建立统一协调的监管机制、严格的监督问责制度，提升核聚变监管审批效率，确保监管工作的严肃性和有效性。聚变堆监管技术的创新与发展需要持续的研发投入和科研人员的共同努力，因此需要注重复合型人才培养，定期组织从业人员进行培训，加大对监管技术研发的投入，力争及时发现并处理潜在的安全隐患，制定合适的应急预案。
参考文献
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【本文系黑龙江省哲学社会科学规划项目（一般项目，项目编号：24FXB002）：《核能新技术发展：社会效益、风险及我国法律规制路径》阶段性成果】
（刘久系哈尔滨工程大学人文社会科学学院教授，硕士生导师）