孙永生 蔡子杰（中国人民公安大学低空安全研究中心）
摘 要：低空经济作为新质生产力的代表，既推动了生产力的变革与跃升，也可能带来新的安全隐患，因此，需要平衡低空经济的发展与安全。低空经济的发展，离不开技术的革新与制度的创新。维护城市安全是一项系统工程，涉及部门众多，需各级政府充分发挥综合治理的体制机制优势。为了提高效率和控制成本，城市维护应采取包括建立专项维护资金机制、完善维护管理体制、加强技术培训和人才引进、推进信息化管理、鼓励公众参与和监督等措施。这些措施有助于解决城市测绘、城市社区治安、城市交通管理、城市生态环保、城市应急管理中的诸多问题，同时减少对传统手段的依赖和降低政府开支。本文认为，我们应依托新质生产力，引领城市低空治理体系的构建，以此推动城市空间要素使用的深刻变革，进一步激发城市治理的创新活力。无人机智能化自主作业系统（IAO系统）为政府部门的无人驾驶航空器需求提供了一套集约化、标准化、智能化于一体的整体解决方案，同时还能大大缩减成本。低空治理体系建设既是智慧城市建设的题中应有之义，也是面向城市未来发展的趋势。
关键词：低空经济；新质生产力；城市低空；治理体系；IAO系统
城市是人类文明的重要体现，人们的生活与城市有着千丝万缕的联系。低空经济作为新质生产力的代表，将进一步赋能城市治理。
一、低空经济协同治理理念与实践
低空经济是指“以航空运载与作业装备技术为主要工具，以低空空域为主要活动场域，以低空飞行活动为最终产出形式的系列经济活动构成的经济领域”。这一概念在其生产要素层面、产品和产业形态层面，和传统的通用航空存在区别。随着电动无人驾驶航空技术向各行各业持续渗透拓展，并与各种场景专业知识深度融合发展，涌现出诸多新应用和新业态，给低空经济概念注入了诸多新内涵和新外延。
2023年12月举行的中央经济工作会议将“低空经济”列为战略性新兴产业。电动——无人驾驶航空技术等新型生产要素出现，原有生产要素的供给质量提升以及各要素组合的配置效率改善”，凸显出低空经济作为新质生产力的潜力、巨大的应用场景，以及产业带动能力。2024年7月,党的二十届三中全会提出, 发展通用航空和低空经济 ，明确将低空经济和通用航空并列为两种不同的产业。
低空经济作为新质生产力的代表，既将推动生产力的变革与突破跃升，还可能带来技术创新带来的安全隐患，因此，需要平衡低空经济的发展与安全。
保障城市安全是“利益相关者”共同的责任。需要“利益相关者”的共同参与：城市安全的管理活动需要政府相关部门、社会组织和市民一起参与。政府、社会组织和市民在构建“安全城市”的实践中，是积极的维护者和践行者。
Fan, LL等人认为低空经济在促进经济发展、加强社会保障、服务国际安全方面发挥着至关重要的作用，成为全球发展日益重要的引擎。而本文所提出的路径—城市低空治理体系，就是引入第三方作为城市安全的利益相关者都可以并且应该加入到这一问题的解决中，这就是“共同治理”模式。从公共治理理论的角度来看，这种“共同治理”模式符合现代城市治理的发展趋势，强调多元主体参与、协同合作和共同决策，以实现公共利益的最大化。在城市低空治理体系中，政府、社会组织、企业和市民等利益相关者拥有不同的资源、知识和能力，通过建立合作机制，实现资源共享、优势互补，提高治理效率和效果。这一模式真正融合“利益相关者”，形成共建共治共享平安城市的命运共同体。
目前，地方政府通过购买第三方服务建立以指挥中心为枢纽，以低空飞行综合应用平台为支撑，以共建低空新型基础设施为保障的全天候、全方位、立体化城市数字化基底，以数字技术为引领的城市治理系统。在这一实践中，江苏省常州市、江苏省苏州市高新区、广东省广州市番禺区、四川省成都市温江区、重庆市万州区、福建省厦门市、山东省威海市等地政府以联动融合理念为引领，根据辖区特点开展试点。例如，江苏常州市在全市建成45个自动化无人机机库，飞行范围覆盖常州全部非禁飞区，形成一套完备的5G无人机视联服务网络，将在通信线路维护、电气检修、农业生产、防火减灾等多个领域大显身手，满足更多无人化、智能化工作需求。经过实地调研，我们认为“5G无人机视联网”，称之为“无人机智能化自主作业系统”或者简称为IAO系统（Intelligent Automatic Operation System）更为合适。该系统科学规划无人机机场部署（每个机场可以覆盖30平方公里），针对风险系数较高的主城区、使用频次高的地区加密部署无人机机场，实现了全市（机场净空区除外）覆盖且常态使用。同时，无人机作为电子产品，更新换代迅速，通常在使用两年后便会面临淘汰，三年后需报废。同样，无人机机场也具备专业属性，需要定期进行日常维护和保养，以确保其正常运行。因而，常州市政府采用购买服务的方式降低使用成本和采购成本。同时，政府购买服务的方式还可以给第三方企业提供资金支持和发展机会，促使他们开发新的服务模式、技术或解决方案，进一步助推无人机监管方式方法的创新。
二、低空经济制度效能提升的路径
低空经济的有序发展，离不开制度创新，《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（以下简称《暂行条例》）已于2024年1月1日正式实施，是国家支持低空经济发展制度创新的重要举措。《暂行条例》的出台为消费者明确了合法飞行的要求，也兼顾了产业发展与全面监管的原则，理顺了发展与管理的关系、促进无人驾驶航空器产业有序发展。《暂行条例》有四个重要的制度性设计：一是首次在国家法规中定义了无人机的“适飞空域”，管制空域之外被定义为适飞空域，在此区域内，微型、轻型、小型无人驾驶航空器无需申请空域许可，即可合法飞行；二是首次确定了县级以上人民政府在无人驾驶航空器的相关管理工作中承担的责任，这一规定打破了以往无人驾驶航空器管理仅限于中央及国家层面的传统界限；三是首次确定了分类分级管理的方式，即对大中型无人驾驶航空器，实行适航管理，针对单件产品进行审查；对于微型、轻型及小型无人驾驶航空器，则按照大宗产品标准进行认证管理；四是首次明确了公安机关先期处置权，依法配备反制设备并查处非法拥有和使用反制设备的职权，而在之前的规范性文件中公安机关主要负责无人驾驶航空器落地后的执法工作。
《暂行条例》也明确了各主管部门的职责任务，厘清了公安机关的处罚权限，为无人驾驶航空器的安全管理提供了坚实的法规基础，明确了公安机关的职责权限，并指导各地公安机关依法执行无人驾驶航空器的日常管理、紧急处置、技术反制及违法处罚等任务。但低空安全执法，尤其是先期处置对于各地公安机关来讲是新职责、新任务，还需配套实施细则以应对复杂的实际情况。面对无人驾驶航空器技术日新月异的发展，新制度设计过于复杂不利于制度的可行性，面对发展中的无人驾驶航空器，其制度设计应当以现有工业生产技术水平为基础，同时找到技术进步速度与制度设计的平衡，给技术向前发展留足必要的空间。但面对迅速迭代升级的技术和产品，法律具有一定滞后性，为保障法律有着较长时间的指导性，其条款不宜过度繁杂。公安机关在《暂行条例》相关规定不尽详细的情况下，应该坚持过罚相当、宽严相济的原则进行执法，将情节严重、造成较大危害后果的故意利用无人机违法犯罪作为打击重点。
同时，交通的发展离不开道路设施的建设、智能交通系统的发展以及交通法律法规、交通规则的完善。低空经济的发展也离不开低空交通规则的规范以及低空智能交通系统的搭建。
目前，国家无人驾驶航空器一体化监管服务平台（民用无人驾驶航空器综合管理平台）已上线运营，有关单位和科研院所也在探索低空公共航路等相关工作。《暂行条例》授权公安机关履行先期处置等职责，公安系统应搭建全国城市区域低空全域感知系统，指导地方公安机关开展无人驾驶航空器日常监测和先期处置。建议公安系统针对无人驾驶航空器的特点建设无人机低空智联网平台，依托现有视频传输网和监控系统的低点、高点设施增建相关设备，接收和汇聚微型、轻型、小型无人驾驶航空器在飞行过程中广播式自动发送的识别信息（《暂行条例》和强制标准均有要求），并借鉴国内外军民航空管系统建设运行经验，开展国家、省、市三级建设，并可采用集约模式进行统建。
目前，中国人民公安大学等单位已研制低成本、符合公安机关职责定位的低功耗、易架设、分布组网的固定式设备，实现了对微型、轻型、小型无人驾驶航空器的精准识别与定位。通过这种成本较低的监管模式，可以让全国执法部门在保证安全的前提下为低空经济创新发展提供支撑，保障“安全飞”、力求“顺畅飞”，努力将无人驾驶航空器整合到现有的空中交通管理系统中，促进万亿低空经济安全、有序发展。
三、低空经济新基建：无人机智慧治理平台与协同机制
政府可以委托第三方统一建设适应新质生产力发展需要建设的低空新型基础设施：基于无人驾驶航空器的智慧城市综合治理平台，其本质是能满足政府各职能部门无人机应用综合需求的中枢性新型数字化基础设施。这种低空新兴基础设施可以解决城市无人驾驶航空器各部门重复建设的难题，同时为城管、交管、环保、公安、自然资源、土地规划、水利、宣传、应急管理等政府职能部门提供服务。第三方对平台内的无人驾驶航空器、无人机机场、通信链路、传感器进行统一的资产管理和维护，对平台所获得的数据进行集中存储、授权分发，并允许用户进行应用开发。
在国家发展和改革委员会《关于推进低空经济高质量发展的意见》（二次征求意见稿）中明确提出，建设城市低空治理体系，加强低空航空器在治安巡逻、交管巡检、大型活动监控、突发公共事件监测等领域应用；同时提出发展低空110、低空120和低空119。全国各地尤其是安全发展条件较好的地区，坚持因地制宜、先行先试，积极探索城市低空治理体系。例如，常州市在2023年已完成天宁区无人机机场网格化覆盖建设试点，将辖区划分为7个网格，然后进行选址、分布部署，组成部分涵盖了智能化电动多旋翼无人驾驶航空器，无人机库以及可管控城市各部门无人驾驶航空器应用需求的软件系统，可实时控制城市无人驾驶航空器飞行的指挥控制系统，可为城市无人驾驶航空器应用数据提供智能化分析处理能力的系统，从而形成城市级的IAO系统。该系统汇集高可靠性无人驾驶航空器技术、自动化无人机库技术、集群无人驾驶航空器协同控制技术、先进空中交通管理技术、人工智能图像识别、云计算、边缘计算等先进技术，可以催生多种新的城市管理技术手段，城市管理可以借助这些技术手段进一步提升精细化程度。无人驾驶航空器作为多功能平台，能够灵活搭载红外探测、光电传感、激光测距及扬声器等设备，精准适配多样化应用场景需求。在巡逻作业中，无人驾驶航空器能够实时将高清视频流传输至后台大屏，使现场人员能够迅速捕捉异常动态，并随时接管操控，进行精准拍照取证。工作人员设定航拍任务后，全程无需人工再次参与，无人驾驶航空器自动充电，断点续飞，自动取材，自动上传高清正射照片，由后台系统自动完成二维/三维建模工作，系统也可接入多种AI识别应用，以实现无人机在巡逻过程中自动识别、及时报警。云服务器也可以根据用户端的任务属性，对原始数据进行分析处理，如在无人驾驶航空器交通管理执法任务中，云服务器会生成人工智能识别后的航拍图像，最终云服务器将处理后的数据保存在数据中心并传输给用户端。用户端通过IAO系统最终实现了数据的获取。IAO系统省去了用户采购无人驾驶航空器、使用无人驾驶航空器、处理数据的中间环节，满足了用户对数据的需求。在数字技术的加持下，这些信息都能够被计算机识别为0和1的二进制数字，然后对其进行分类加工、传输、处理和储存。低空采集所生成的数字化信息，易保存、便传递、可复制，并可以在相关设备上进行加工处理，进而转化为数据资源。
因此，IAO系统在提升社会生产效率、推动经济的可持续发展中发挥着关键作用。IAO系统采集的数据可以和传统生产要素相结合，通过共建实现非竞争性的数据共享可以带来规模收益递增。
各地政府正在利用IAO系统建设智慧城市、维护城市安全。但这是一项系统工程，涉及部门众多，特别需要各级政府充分发挥综合治理体制机制优势，强化合作、互通、共享理念，统筹好各方资源力量，共同建设低空新型基础设施并解决复杂的难题，使政府与社会携手、各地各部门齐抓共管，形成共同防范、化解、管控风险的良好局面。
目前，“全国社会治安防控体系建设示范城市”已开始创建，并被国务院列入46个全国性创建示范活动达标评比项目之一。体现了党中央、国务院对社会治安防控体系建设的高度重视。“全国社会治安防控体系建设示范城市”强调全天候治安防控，因而创建活动既要“内挖潜力”，也要逐渐以机代人实现智能感知；智慧城市已进入数字驱动阶段，既要全面感知推进数字化转型建设，又要努力实现精细化治理。
四、小结
党的二十届三中全会明确提出了发展低空经济的战略部署。低空经济的发展，不仅需要技术的创新，还需要低空治理制度的创新。本文介绍的城市低空治理方案以IAO集群部署为基础，为城市管理者提供视野无限、功能多元、自主作业、数据集中共享的智能化数字新型基础设施，其业务功能涵盖交通管理、城市综合行政执法、环境监督、应急救援、城市测绘、消防侦察等多个城市管理领域。该方案既可以成为城市低空治理体系中的智能化数字新型基础设施，也可以为政府各部门的无人机需求提供集约化、标准化、智能化的整体解决方案，将在安全发展条件较好的地区、行业领域加快实践探索，有力推动低空经济安全健康发展。
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【本文系公安部科技计划应用创新项目（2024YY46）“面向低空安全的科技情报工作体系研究”阶段性成果；河北省科学技术厅科技研发专项“低空安全关键技术研究与应用示范（24460801D）”阶段性成果】
（孙永生系中国人民公安大学低空安全研究中心主任、副教授、硕士生导师；蔡子杰系中国人民公安大学硕士研究生）