徐 利（财政部国际财金合作司）
摘 要：自愿减排市场作为碳排放权交易市场的重要补充，是市场化减碳、实现绿色转型发展的重要支撑。本文分析了我国自愿减排市场金融化、国际化发展历程，系统阐释了我国自愿减排市场金融化和国际化创新的典型案例，剖析了碳信用资产属性法律界定模糊、跨境交易的外汇与税收政策衔接不足、方法学体系覆盖窄等现存挑战，并结合《巴黎协定》第六条实施进展及全球碳市场发展趋势，有针对性地提出完善我国自愿减排市场的对策建议。
关键词：自愿减排市场；碳信用；金融化；国际化；
自愿减排市场作为碳排放权交易市场的重要补充，是市场化减碳、实现绿色转型发展的重要支撑。我国自愿减排市场已有 10 余年的发展历程，国内市场主体和金融机构积极开展碳信用金融化和国际化探索，取得了一些成效。随着《巴黎协定》第六条款的逐步明确和实施，碳信用金融化和国际化需解决规则互认与跨境流通的监管障碍，我国自愿减排市场在外汇管理、税收政策、国际履约对接等方面仍有较大提升空间。完善自愿减排市场，稳步推进金融化和国际化进程，将助力我国绿色低碳转型发展，促进我国实现碳达峰碳中和目标。
一、我国自愿减排市场金融化和国际化实践
（一）我国自愿减排市场的发展历程
我国于 2009 年启动了自愿减排交易市场的建设工作。2012 年，国家发展改革委正式印发《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》和《温室气体自愿减排项目审定与核证指南》。2015 年，国家自愿减排交易注册登记系统上线，标志着我国温室气体自愿减排交易市场正式运行。为进一步规范自愿减排市场秩序，2017 年，国家发展改革委暂停温室气体自愿减排项目体系（即 CCER 项目体系）的新项目开发和减排量签发。2018 年，应对气候变化职能从国家发展改革委转到生态环境部，温室气体自愿减排交易的主管机构也随之发生变化。
2024 年 1 月 22 日，全国温室气体自愿减排交易市场正式启动，先后发布了两批 6个方法学，包括造林碳汇、并网光热发电、并网海上风力发电、红树林营造，并明确了 CCER 体系重启后支持的首批新项目领域。从 2025 年 3 月首笔交易完成开始到 2025 年 8 月底，CCER 累计成交量 270.61 万吨，成交额 2.29 亿元；参与交易的市场主体共 90家，其中项目业主参与交易的交易量占市场交易总量的 71%，为碳减排项目和技术创新发展提供了额外减排收益 。
除了国家层面的自愿减排交易市场，以碳普惠机制为代表的我国区域自愿减排交易市场也在持续发展。通过广东、上海、深圳等区域的创新和经验积累，经过十余年的发展，区域自愿减排交易市场逐步在全国范围内拓展。碳普惠利用技术手段将个人减排行为和项目减排活动量化，以此进行减碳价值激励。碳普惠机制的发展目前已进入深化阶段，在部分试点地区，碳普惠核证减排量可作为清缴配额的补充，纳入地方碳市场，为实现区域及国家“双碳”目标提供有力支撑。
（二）碳信用金融化工具与产品探索
在 CCER 实施过程中，我国的市场主体和金融机构积极探索碳信用金融化，主要金融化工具有以下几种。
- 碳资产质押贷款
碳资产质押贷款是目前我国最为成熟且普及率最高的碳金融工具，目前已从单一的“碳配额质押”转向了“碳配额 +CCER”组合质押。截至 2025 年，全国已有超过 20个省份落地了碳资产质押贷款业务，不仅解决了企业的资金周转难题，更通过利率优惠（通常比普通贷款低 30~50 个基点）引导资金流向碳减排领域。2014 年，上海宝碳新能源环保科技有限公司通过 CCER 的质押登记，从上海银行获得 500 万元贷款，这是国内首笔 CCER 质押贷款。2021 年，浦发银行为申能碳科技有限公司落地全国首单碳排放权（SHEA）、CCER 组合质押融资。两种碳资产的组合运用，既充分挖掘了企业 SHEA 的资产价值，又有效释放了CCER 对于节能减排的社会价值。
2.碳资产损失保险
我国碳保险正从传统的财产险向收益补偿险演进。2024 年以来，随着红树林、造林等碳汇项目纳入 CCER 体系，针对自然灾害（如火灾、台风）导致碳汇量灭失的保险需求激增。2025 年，我国碳保险市场已初步形成了涵盖碳捕集、碳资产开发、碳价格波动、碳资产收益的多环节保障体系。2024 年 11 月，中国太平洋财产保险股份有限公司为福建龙海九龙江口红树林省级自然保护区红树林 CCER 碳汇灭失风险提供“保险 + 科技”的综合解决方案，有效提高红树林 CCER 项目的风险保障程度，解决红树林 CCER 项目开发方的后顾之忧。 2024 年 12 月，中国太平洋财产保险股份有限公司开发落地的碳普惠碳资产损失保险，保障光伏碳普惠项目因意外事故或者天气原因导致光伏板受损而减少的碳资产方面的收益。
3.碳债券
碳债券已成为我国绿色债券市场的重要组成部分。碳债券不仅用于项目融资，更在收益设计上与碳价或碳指标高度挂钩。 2014 年 5 月，上海浦东发展银行股份有限公司主承销的中广核风电有限公司发行首单碳债券，发行金额 10 亿元，期限 5 年，浮动利率区间与风电项目公司的 CCER 净收益正相关。2022 年 8 月，由上海浦东发展银行股份有限公司承销的首单碳资产债券—22 年皖能源SCP004（碳资产）在银行间债券市场发行，发行规模 10 亿元，是全国第一只挂钩碳配额收益设计理念的债券产品。
4.碳信托
碳信托利用其特有的资产隔离和跨市场投资优势，主要扮演碳资产受托管理、碳资产证券化及碳公益信托等角色，但目前规模相对较小。比如，由上海证券有限责任公司与上海爱建信托有限责任公司 2014 年设立的“爱建信托 • 海证一号碳排放交易投资集合资金信托计划”，总体规模为 3000 万元人民币，是国内首个专业信托金融机构参与的、针对 CCER 的专项投资信托计划，并在上海环交所以协议转让的方式完成了首笔 CCER 交易。
5.碳基金
目前，我国碳基金发展正处于从小众私募到大产业基金的转型阶段。2021 年起，大型央企背景的产业碳基金成为主流。截至 2025 年，我国已形成以国家绿色发展基金为引领，宝武、中金等大型产业资本和金融机构积极参与的碳投资主题基金体系，相关基金总规模已达千亿级别。这些基金不仅参与碳交易，更深度投向低碳技术攻关。 2015 年前后，深圳嘉碳资本管理有限公司发行国内首支私募碳基金——嘉碳开元投资基金和嘉碳开元平衡基金，基金规模分别为 4000 万元和 1000 万元，通过投资 CCER项目和试点市场碳配额买卖获取收益。2021年由中国宝武钢铁集团发起的宝武绿碳基金，总规划规模为 500 亿元，首期规模 100亿元，聚焦钢铁行业减排、碳捕集利用和封存（CCUS）、绿色氢冶金及长三角区域的低碳项目集群，是目前国内规模最大的碳中和主题产业基金之一。
（三）碳信用国际化方向与标准对接
在逐步开展金融化的同时，我国自愿减排市场也在探索国际化路径，为 CCER 等国内自愿减排机制的国际合作与对接做前期准备。
1.顶层设计与战略布局
2024 年，中国与欧盟签署了碳市场合作谅解备忘录；中国积极参与并推动了《巴黎协定》第六条实施细则的谈判与通过；中国正在积极推动国内碳信用（CCER）与国际碳市场机制对接，探索参与国际转移减排成果（ITMOs）交易。2025 年 8 月，中共中央办公厅、国务院办公厅公布的《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》为后续CCER 方法学与国际接轨，并支持其用于国际履约和产品碳中和，为国家层面碳市场机制的国际化提供了政策方向。2025 年 9 月，中国碳市场大会召开，上海环境能源交易所与联合国开发计划署（UNDP）签署合作备忘录，围绕高诚信碳市场建设、能力提升及国际交流等开展合作。
2.参与并对接国际减排机制
一是我国自愿减排项目积极参与国际主要自愿减排机制。根据核证碳标准（VCS）管理机构数据，截至 2023 年，我国注册核证碳标准（VCS）机制项目 462 个，占全球注册项目总数的 23%。二是重启后的 CCER市场引入了更透明的交易规则、挂牌交易、登记与签发流程，有助于国际市场判断我国碳信用风险和质量，从而为未来参与国际交易标准对接或碳信用互认创造条件。对接国际航空碳抵消及减排机制（CORSIA），推动 CCER 成为全球认可的航空减排抵消来源。三是我国政策层面已启动 CCER 与核证碳标准（VCS）、黄金标准（GS）等国际标准之间的信用互认与折算机制对接，力促我国碳信用在国际市场中具备可比性与竞争力。
3.交易所开展自愿减排市场跨境交易探索
在自愿碳市场国际化探索进程中，香港与深圳等地交易所依托各自金融与产业优势深化协作，成为重要推动力量。比如，香港交易所于 2022 年推出 Core Climate 碳市场 / 碳信用交易平台，提供来自多个国际标准认证项目的碳信用交易，支持采用港币和人民币进行结算，降低汇率风险与交易成本。深圳、香港等地交易所签署合作备忘录，共同探索粤港澳大湾区内的自愿碳市场生态圈建设，包括市场联通、气候融资等，通过跨区域合作扩大交易主体与信用来源、整合规则，增强流动性。
二、我国自愿减排市场金融化和国际化深化发展面临的难点和挑战
我国自愿减排市场的金融化与国际化虽伴随市场重启取得一定突破，但其金融化和国际化水平仍处于初级阶段，尚未充分发挥价格发现、风险对冲和资本配置等金融功能，在从基础交易向复杂金融工具延伸、从国内市场向国际碳体系融入的过程中，尚未形成支撑金融功能与国际接轨的成熟生态。
（一）碳信用的资产属性需明确
自愿减排市场金融化的核心是明确碳信用的资产属性并构建合规交易框架，国际化则需实现与国际规则的法律兼容，但当前我国相关法律制度还待完善，制约了碳市场进一步发展。2023 年 10 月，生态环境部和市场监管总局联合发布了《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》，确认了 CCER 的交易属性，但尚未在上位法中明确其法律权利性质。CCER 作为核证减排量，具有可转让、可登记和可收益的权利特征，但不对应传统物权的占有或支配权，通常被认为是准物权或权利化资产，导致金融机构开展 CCER 质押融资、碳收益权资产支持证券（ABS）等业务和产品设计时面临法律权属的不确定性，使我国碳信用资产难以被纳入国际主流的绿色债券或转型债券的合格底层资产池，限制了国际绿色转型资金的配置。
（二）跨境交易政策衔接尚有提升空间
一是碳信用跨境交易需按服务贸易或资本项目办理外汇结算，但 CCER 等碳信用资产兼具环境权益与金融资产属性，现行分类无法精准匹配。例如：外资企业购买 CCER后，若因项目减排量调整需退汇，需提交多份证明材料（核证机构报告、交易平台凭证等），流程耗时较长，远超国际市场 T+3 的退汇效率。二是税收政策尚不明确，碳信用跨境交易的增值税、所得税征收标准尚未统一。例如，国内企业向境外出售CCER，是否适用跨境服务免税政策；外资机构在华持有CCER 的股息分红如何缴纳所得税。这些模糊点可能导致国际资本因税务风险不可控而观望。三是当前我国尚未建立完善的出口碳信用相应调整授权审批流程。在《联合国气候变化框架公约》第三十次缔约方大会 (COP30) 确立的全球高诚信碳交易框架下，缺乏获得国家授权的碳信用资产，将难以满足 CORSIA 及部分跨国企业的合规需求。
（三）方法学体系互认有待持续推进
一是我国方法学范围较窄，减排与移除类型结构单一。当前 CCER 方法学主要集中于可再生能源、节能增效、甲烷回收、林业碳汇等传统领域，对工业深度脱碳、难减排行业减排、负碳和碳移除类项目覆盖不足。与国际标准相比，我国方法学在碳移除（Carbon Dioxide Removal）、基于自然的解决方案（NbS）等领域尚未形成可对接国际需求的多元化供给结构。这在一定程度上限制了我国碳信用在国际市场中的适用场景，也制约了其作为金融资产的定价基础和风险分散能力。二是我国方法学缺乏新技术支撑。国际主流碳信用标准正持续拓展新兴低碳与负碳技术的覆盖范围，并在核算中引入数字化监测、报告与核查（MRV），遥感监测、模型模拟和连续监测数据等技术手段，提高减排量核算的精度和可信度。相比之下，我国现有方法学与直接空气捕集（DAC）、生物能源与碳捕集封存（BECCS）、矿化封存等前沿负碳技术的适配性不足，针对区块链、物联网等技术在减排量监测和数据确权中的应用规范尚不成熟，难以满足国际市场对高频、可追溯和实时核证的要求，因而我国现行碳信用在国际市场上面临认可度不高的风险。
（四）各类基础设施数据连通性尚需加强
一是国内自愿减排市场间连通性不足。当前，我国 CCER 和区域碳普惠等自愿减排市场的基础设施布局较为分散，跨平台间的互通性有较大提升空间。二是跨境碳信用登记系统对接不足。《巴黎协定》第六条的实施要求各国的国家登记簿系统具备数字化 MRV 接口能力，为后续我国系统在数据颗粒度、序列化编码规则上与联合国集中记账平台对接提出了新要求。国际化发展则要求实现碳信用全生命周期数据的跨境共享，我国与国际主要交易平台的登记系统对接尚未完全落地，且在依托区块链实现跨境数据确权等关键技术应用上仍需突破。三是碳信用国际交易结算体系尚未形成。目前，我国碳信用交易缺乏与国际主流碳市场相衔接的跨境结算与资金清算机制，尚未形成与国际通行做法相适配的多币种计价、汇兑及合规结算路径，制约了境外主体参与我国碳信用交易的流通效率。
（五）市场监管体系建设与透明度仍需提升
自愿减排市场的国际化发展需以高透明度夯实国际碳信用交易的基础，金融化进程也需通过规范监管来防范市场操纵、信息披露不规范等风险。一是监管协同性有待提高。当前，我国针对自愿减排市场，在核证环节等环境监管、金融监管、跨境监管等领域的统一监管框架仍处于完善过程中。比如，CCER 等碳信用的签发管理由生态环境部门主管，碳金融衍生品相关监管由证监会负责，跨境资本流动需经外汇局审批，各部门间的政策协同性有待提高。二是信息披露不充分。按照 COP30 强调的端到端诚信原则，我国目前缺少独立的、与国际接轨的第三方碳信用评级体系，仅披露成交量与价格已无法满足国际投资者对项目实际减排效果的尽职调查需求。同时，缺乏英文版详细项目设计文件（PDD）及监测报告的公开渠道，使得国际评级机构难以给予我国项目高等级评级，也阻碍了国际耐心资本流入。
三、稳步提升我国自愿减排市场金融化和国际化水平的政策建议
《巴黎协定》第 6.4 条下国际碳市场取得进展以及清洁发展机制（CDM）向国际转移减排成果（ITMOs）过渡的路线图日益清晰，向全球投资者发出了明确信号：统一、高标准的全球碳市场体系正在构建中。借鉴国际经验，充分发挥核证自愿减排市场对我国绿色低碳转型发展、“双碳”目标实现的推动作用，有必要从以下方面稳步提升我国核证自愿减排市场金融化和国际化水平。
（一）明确碳信用法律属性，夯实市场化流通制度基础
一是明确碳信用资产法律属性。研究明确碳信用作为可登记、可交易的环境权益资产属性，并在此基础上逐步完善质押、处置、继承等配套规则。比如，允许外资持有的碳信用经登记后可用于国际履约或转售。二是制定金融资产适配规则。参照国际碳信用作为合格抵押品的实践，出台碳信用金融资产认定标准，将核证规范、数据可追溯、存续期明确作为核心要件，纳入合格抵押品与资产证券化底层资产范围。三是确立破产清偿规则。明确碳信用属于破产财产，确立其在破产、执行等情形下财产归属、处置规则，建立第三方托管机制，破产期间碳资产仅通过公开交易变现，所得资金优先用于偿还碳质押融资。四是以转型金融支持高碳行业转型。在明确碳信用的合规属性和金融使用边界前提下，我国应将合规的高质量 CCER 项目纳入转型金融标准体系，并在条件成熟时纳入绿色债券支持项目目录，以作为合格的增信或风险缓释工具；逐步提升金融机构对相关碳资产的认可度，为后续在资本计提、风险权重等监管安排中予以合理考量奠定基础，为高碳行业转型拓宽资金来源。
（二）完善跨境交易政策，构建与国际接轨的流通机制
一是明确跨境税收框架。借鉴新加坡对国际碳信用的税收激励政策，对国内企业出口碳信用、外资转让碳信用的收益等实行优惠税率，对共建“一带一路”国家采购碳信用免征预提所得税，降低区域合作成本。二是建立国际履约对接体系。参照印度尼西亚与日本双边互认协议的经验，制定 CCER 国际履约指南。与国际权威第三方机构建立互认机制，经复核的国内核证碳信用可直接用于国际履约，避免重复审核。对于 CORSIA 等强制合规市场，集中筛选符合要求的高质量项目进行对接；对于区域自愿减排市场，重点推广具有社区共益属性的碳普惠项目。三是补齐跨境交易结算与币种机制短板，夯实国际化金融基础。探索建立与国际碳市场相衔接的跨境结算机制，研究多币种计价与结算安排，支持以人民币、美元等主要国际货币进行碳信用交易和清算。依托合规金融基础设施，明确资金托管、跨境支付、外汇管理及反洗钱要求，提升境外主体参与我国碳信用交易的便利性和确定性。四是推动绿色贸易机制。COP30 在反对气候隐性贸易壁垒上达成的共识，为我国应对欧盟碳边境调节机制（CBAM）等单边措施提供了有力的国际法理和道义支持。我国应积极利用与世界贸易组织（WTO）的对话机制，联合其他发展中国家，共同捍卫发展空间，推动建立公平合理、兼顾发展中国家诉求的国际绿色贸易规则，避免欧盟通过 CBAM 设立绿色壁垒，对我国产业造成不当冲击。
（三）加强方法学体系互认，打造国际兼容的价值准则
现有主流分级标准皆将方法学的各项核心原则作为减排项目高质量评价的核心指标。一是完善方法学标准。建立动态更新与对标机制，借鉴核证碳标准（VCS）等机制更新方法学的实践，缩短 CCER 方法学更新周期，组建含国际专家的评估委员会，对标额外性论证、泄漏核算、基线设定三大核心指标进行及时评估更新。积极参与联合国第 6.4 条的标准制定，主张将具有中国特色的方法学纳入编制清单。二是加快推进 CCER 纳入国际转移减排成果（ITMOs）框架。调整完善方法学，使其符合合作方法、对应调整、首次转移、报告标准等国际要求，推动已备案签发项目具备成为 ITMOs 的资格。完善国家登记和交易平台，使数据结构、格式与其他国家系统兼容，未来可实现跨境互通与信用追踪。三是加速新兴领域方法学研发。采用卫星遥感等与现场采样相结合的监测技术组合，开发跨境联合方法学，推进区域特色项目开发。比如，根据 COP30 关于简化方法学、通过更多项目的讨论，以及“贝伦四倍可持续燃料倡议”等行业脱碳行动，促使我国开发更多元化的减排项目方法学。四是完善林业碳汇方法学。针对当前国际上对林业项目基线虚高与持久性不足的质疑，我国可考虑率先推出包含生物多样性净正向影响评价维度的增强型林业碳汇方法学，力争通过自愿碳市场诚信委员会（ICVCM）的核心碳原则（CCP）标签认证，抢占国际生物资产定价权。
（四）联通登记及交易基础设施，搭建国际化技术载体
一是加快规则接轨步伐。在方法学规则逐步对标《巴黎协定》第六条高完整性要求的同时，应同步推进碳信用登记与交易基础设施的数据互联互通，夯实我国碳信用参与国际转移的技术基础。二是建设国家级数据平台。加快建设国家级统一登记数据平台，在现有自愿减排登记系统基础上增设《巴黎协定》第六条接口层，统一项目识别编码、方法学版本、减排量状态及核证信息等核心数据要素，实现与国际转移减缓成果（ITMOs）、《巴黎协定》碳信用机制（PACM）等国际系统的数据字段映射与格式兼容。三是防范减排量重复使用。建立国际转移碳信用单独编码和账户管理机制，嵌入用途标识和状态锁定规则，从技术层面防范减排量在国内外市场重复使用。四是以系统性对接增强国际可见度。借鉴新加坡与拉美国家共建国家减缓措施登记簿系统的经验，制定标准化数据接口和互认协议模板，以系统对接替代项目逐一对接，降低制度成本和不确定性，增强我国碳信用的可核验性、可追溯性和透明度。
（五）提升市场监管及透明度，筑牢国际信任基石
一是建立协同监管框架。借鉴新加坡跨部门联合监管经验，制定碳信用市场监管相关规则，明确环境、金融、外汇等领域监管边界，建立信息共享平台同步登记、交易、结算跨境数据。二是完善信息披露规范。未来应进一步强化项目信息披露，对标国内外分级分类标准，加强项目分级评价关键指标的信息披露，为项目的高质量认定提供有力依据。三是强化第三方机构约束，建立核证机构信用评级体系。从准确率、合规性、透明度三个维度，对碳信用项目进行评级并公开评级结果。引入国际复核机制，对跨境交易碳信用随机抽取一定比例由国际机构复检，偏差过大则加倍处罚。建立黑名单制度，违规主体将禁止交易并通报国际机构。四是推广数字化监测、报告与核查技术应用。鼓励在国内自愿减排机制方法学中引入物联网、卫星遥感、区块链等技术标准，实现减排数据的实时上传与不可篡改，以技术公信力对冲道德风险。
（本文仅代表作者本人观点，不代表所在机构意见）
（作者系财政部国际财经研究专家工作室全球治理牵头专家，亚洲开发银行学院前高级研究员，经济学博士，高级会计师）