郭婷婷 黎晟沅 郭俊华 等（云南省科学技术情报研究院；云南省人民政府发展研究中心）
摘 要：本研究通过对欧盟碳边境调节机制的由来、目标、具体规则等进行全面综合梳理，结合分析中国与东盟相关产业发展实际与国际贸易数据，探讨欧盟碳边境调节机制（CBAM）对中国和东盟国家的国际贸易、产业结构、技术创新及绿色转型等领域所产生的更深层次影响，并提出中国与东盟携手合作共同应对CBAM，构建绿色转型合作机制的对策建议。
关键词：欧盟碳边境调节机制; 东盟；绿色转型；碳关税；绿色壁垒
一、引言
2024年11月，《联合国气候变化框架公约》第二十九次缔约方大会（COP29）达成了“巴库气候团结契约”一揽子平衡成果，其中包括明确新的气候融资集体量化目标（NCQG）和《巴黎协定》第六条国际碳市场机制运行细则等关键议题。大会达成了2025年后气候资金目标及相关安排，设立了到2035年发达国家每年至少3000亿美元的资金目标及每年至少1.3万亿美元的气候融资目标，为发展中国家开展气候行动、明年提交新一轮国家自主贡献奠定了基础。但各成员国在是否将欧盟碳边境调节机制等碳关税纳入2024年联合国气候变化大会议程中产生了分歧。“基础四国”集团（BASIC）要求在巴库气候峰会上讨论“与气候变化相关的贸易限制性单边措施”。从长期发展来看，欧盟碳边境调节机制的推行会牵涉众多发展中国家的国际贸易及可持续绿色转型发展的核心利益。有学者认为基于欧盟碳排放交易体系下的碳边境调节机制（CBAM）不仅破坏了全球气候治理的“共同但有区别原则”，同时也干扰了正常的国际贸易秩序。学术界大多认为CBAM的施行对包括中国在内的大多数发展中国家的企业进入欧盟市场会产生一定阻碍，与全球化相违背。本研究主要集中于CBAM的性质、CBAM规则的价值取向和法律规范性、与WTO规则的相符性以及对国际贸易规则的影响等方面。另外一部分学者则更多关注CBAM对单一产业或者行业在国际贸易中所受到的影响分析。中国与东盟国家都是新兴工业化和发展中国家，面临着同样的减排重担和经济发展的双重压力，欧盟碳边境调节机制不仅会对中国和东盟的对外经济贸易产生重要影响，还会对更深层次的产业结构布局以及绿色转型路径产生重要影响。因此，本文以中国和东盟绿色转型发展为视角，完整梳理CBAM的发展由来、目标、具体规则等内容，探讨在CBAM下中国与东盟国家在出口贸易、产业发展、技术研发创新等方面将受到的影响，提出中国与东盟构建绿色转型合作机制应对CBAM的对策建议。
二、 欧盟碳边境调节机制介绍
（一）欧盟碳边境调节机制的由来及目标
2019 年，欧盟发布了新的中长期战略性文件《欧洲绿色新政》（European Green Deal），其中提出了雄心勃勃的碳减排目标，宣布到2030年将其温室气体排放量在1990年的基础上减少至少55%，并于2050 年实现气候中和，使欧洲成为全球首个碳中和大陆。《欧洲绿色新政》的初衷，是通过更加强有力的政策手段，从法律、财税、政策制定、市场保障等方面改善现有基于能效提高和发展可再生能源为主的政策措施对控制温室气体排放动力不足的现状，以提高控制温室气体目标和政策的落实力度，最终实现欧盟在《巴黎协定》下承诺的减排目标。《欧洲绿色新政》的本质，实际上是以应对气候变化为目标，通过更加强有力的政策手段，构建一套绿色、低碳和循环发展的政策法律框架，引领能源、循环经济、建筑、交通、食品、生态系统、环境治理等主要领域的绿色转型，将应对气候变化的危机和保护环境的挑战转化为动力，推动欧盟经济转型和可持续发展。
CBAM作为欧盟“Fit for 55”一揽子计划的重要组成部分，于2021年7月14日由欧盟委员会发布，其目标是通过征收碳关税等手段在防止碳泄露的同时实现欧盟 2030 年温室气体减排 55%（较 1990 年）和 2050 年气候中和的目标，也是对欧盟碳排放交易体系的政策补充和加强。碳边境调节机制旨在通过对进口到欧盟的某些高碳排放产品征收额外费用，以确保这些产品在生产过程中产生的碳排放成本与欧盟内部生产的产品相当，最终实现进口产品承担与欧盟产品一样的碳价成本，从而避免碳泄漏并保护欧盟相关产业的竞争力。欧盟碳边境调节机制是全球首个碳关税机制，于2023年10月1日开始试运行，过渡期至2025年12月31日，从2026年1月1日正式起征，并在2034年之前全面推进实施。
（二）欧盟碳边境调节机制的覆盖范围
欧盟为实现《京都议定书》中明确的二氧化碳减排目标而制定的欧盟碳排放交易体系（EU ETS）是世界上第一个由多个国家参与的碳排放交易体系，也是欧盟气候变化政策最核心部分。欧盟碳排放交易体系是在限定碳排放额度总量的基础上，提供一种以较低经济成本实现减排的市场机制，以此来减少温室气体总减排量，实现欧盟减排目标。作为欧盟最主要的减排政策工具，欧盟碳排放交易体系的覆盖范围以产业为主，纳入的是高耗能产业中的生产设施所产生的温室气体排放，实质上是关注生产设施产生的排放，主要包括能源密集型产业、电力行业和航空运输三个行业领域的能耗设施。欧盟对碳排放总量的控制，使得很多的高排放行业企业需要承担额外的成本来购买碳排放额度。碳排放额度在二级市场的销售间接提高了欧盟境内企业的“碳成本”，因此很多欧盟企业开始转移生产基地到欧盟以外的地区，以此逃避承担碳排放的责任，降低生产成本。随着2019年《欧洲绿色新政》提出了到2030年将欧洲温室气体排放量在1990年的基础上减少至少55%的目标，欧盟调整了减排政策方向，制定出了更为复杂和严格的碳边境调节机制这一新的减排政策工具。与碳排放交易体系不同的是，碳边境调节机制已不再关注“生产设施”运行过程中产生的排放，而是直接通过对进口“产品”征收碳关税的形式来调节进口产品的成本，倒逼生产企业采取低耗能和低排放技术，以此实现温室气体的减排目标。
欧盟碳边境调节机制涵盖的产品范围包括钢铁、水泥、铝、化肥、电力和氢等六个大类及其相关的生产过程，其中水泥、电力和化肥门类产品的碳排放核算范围包括了直接排放和间接排放，铝产品和钢铁产品暂时仅涉及直接排放。在钢铁行业领域，碳边境调节机制所征收碳关税的产品包括铁矿石（包括结块铁矿石和精矿）、铁棒材与铁合金，涵盖了形态、尺寸、成分不同的44个具体产品名目。在过渡期和碳边境调节机制推行的初期阶段，欧盟暂时只对覆盖范围纳入的钢铁行业上、中游的初级产品征收碳关税，涉及的是铁矿采选、冶炼及钢材加工行业，对下游钢材应用集成类产品未开始征收碳关税。在水泥行业领域，碳边境调节机制覆盖的碳关税征收产品范围从水泥制造原料、水泥半成品到水泥产品，包括了煅烧黏土、水泥熟料、I型和Ⅱ型硅酸盐水泥、水硬性凝胶水泥以及铝质水泥。化肥产品则涵盖了硝酸、硫硝酸、水溶性尿素、非水溶性尿素、无水氨、水溶液氨、硝酸钾、除了尿素外的其他矿物质肥料和化学肥料以及含有氮磷钾两种或者三种元素的化学肥料或者矿物肥料。铝制品则包括所有未锻造铝、各种形态和结构的铝材及铝制容器等产品如铝箔、铝管、铝线以及铝制建筑材料。碳边境调节机制还覆盖了所有的净购电力和氢产品。
（三）欧盟碳边境调节机制的运行模式
欧盟为顺利推行碳边境调节机制，设立了过渡期和执行期两个阶段。过渡期从2023年10月1日开始，到2025年12月31日结束，这一阶段只要求欧盟进口商对碳边境调节机制覆盖范围内的进口产品的碳排放相关数据进行申报；执行期从2026年1月1日开始，届时将根据过渡期内收集到的相关数据对碳边境调节机制的一些细节进行完善后，正式征收碳关税。
碳边境调节机制所涉及的利益相关方主要有三个层面：一是欧盟委员会，最主要的CBAM管理者，主要负责整个机制运行的管理以及碳排放证书的管理及发放；二是欧盟成员国的相关国家机构，主要对CBAM申报人进行授权和管理、认证核查机构以及对未按碳边境调节机制规则进行商品进口的企业进行相应处罚等；三是申报人，主要包括欧盟本国的进口商以及欧盟以外国家的相关产品生产商。
碳边境调节机制的运行，从获得授权的申报人也就是欧盟进口商开始，申报人需要根据一年内所进口的CBAM范围覆盖下的产品，提供其相应的碳排放相关数据或在欧盟边界外已经支付过碳价的证明，按照欧盟确定的核算方法学要求向欧盟进行申报提交；欧盟将根据整体申报数据和相应产品在欧盟境内碳排放交易体系内碳排放额度交易行情等制定出碳排放证书价格标准；根据碳排放证书价格标准，欧盟成员国的相关国家机构则向申报人出售证书；申报人根据已购买的证书进行正常的进口贸易，于每年6月30日前提交申报表、排放权证书，根据实际进口量完成清缴，欧盟将会对不超过签发证书三分之一的剩余证书进行回购。至此完成一个周期的碳边境调节机制下的进口贸易。
碳边境调节机制所征收的碳关税，包括直接排放、间接排放和隐含排放。直接排放是指产品生产过程中由化石能源产热造成的排放。间接排放是指产品生产过程中由电能消耗所产生的排放，通过用电量×排放因子计算得出。隐含排放是针对生产产品过程中所使用的某些特定生产资料所造成的排放，碳边境调节机制覆盖范围下的每种产品根据所采用的工艺不同，具有不同的特定生产资料。2034年以后，欧盟将对产品的全部隐含排放量进行关税征收。
进口产品的碳排放数据申报，主要分为三个部分：第一部分是生产企业的基本情况，包括原产国、报告时限、生产流程和原料采购等基本情况；第二部分是根据前面选定的生产流程对应的生产设施所产生的排放情况，以能源消费量计算、斜率系数计算以及基于实际排放测量三种技术手段对产品生产过程的排放进行填报；第三部分是特定生产资料的隐含碳排量计算。申报表包括7个相互关联的表格，根据申报人填报的基础数据直接按事先嵌入的欧盟认可的计算公式算出相应产品对应相应流程和相应产量下的碳排放总量，最终自动生成一个按生产过程和另一个按产品或者材料进行统计的排放清单。
三、欧盟碳边境调节机制对中国与东盟国家的潜在影响
（一） 欧盟碳边境调节机制对中国与东盟出口贸易的潜在影响
世界贸易组织的区域进出口统计数据显示，从中国与东盟的出口贸易整体情况来看，欧盟碳边境调节机制对中国和东盟的对欧盟出口贸易整体规模影响不大。由于在全部出口贸易总额中的占比有限，中国对欧盟出口额最大的电子机械设备、零部件、交通工具零配件等产品尚不在CBAM碳关税征收目录中，因此即使推行了碳边境调节机制，中国和东盟的对欧盟出口贸易总额也不会造成较大幅度的波动。
（二）欧盟碳边境调节机制对中国与东盟产业发展的潜在影响
研究团队基于联合国国际贸易中心数据库数据，通过对数据进行分析及碳边境调节机制相关规则的研究发现，欧盟碳边境调节机制的实施，会对14类铝产品、44类钢铁产品等相关生产企业及下游产业链产生影响，碳关税的推行将引导全球产业、资金向低碳、绿色的方向聚集，推动传统高碳产业向新能源产业的转型，大范围改变全球产业结构。
（三）欧盟碳边境调节机制对技术研发创新和技术转移的潜在影响
在欧盟市场对低碳排放的高标准要求下，无论中国还是东盟国家都将对高效的能源适用技术和清洁能源解决方案产生极大的发展需求。清洁能源和低碳技术的发展需求也将会对中国和东盟等国家的能源结构布局、新能源转型产生积极推动作用。与《联合国气候变化框架公约》早期的减排机制作比较可以发现，碳边境调节机制已经从国家间的项目层面合作模式，转变为通过贸易行为的由下往上推动模式。欧盟碳边境调节机制通过为碳排放定价，来激励企业采用更环保的生产技术，极可能加速推进新能源技术的研发和应用。在国际市场大背景下，企业为减少成本和避免额外税费，会寻求或开发更高效的能源利用和减排技术，从而推动全球技术转移。
四、中国与东盟构建绿色转型合作机制对策建议
（一）加强高层协调机制，构建区域碳市场体系
在欧盟碳边境调节机制的影响下，中国与东盟应加强区域内国家间合作，加强彼此间气候变化战略伙伴关系，形成利益共同体，聚焦东盟各国碳市场与产业发展需求，共同制定符合中国及东盟各成员国发展利益和契合各自国情的通用碳排放标准及核算体系，提升中国与东盟国家间跨区域电网排放因子的认可度及适用范围，加强区域间碳政策协同化，建立区域内符合国际标准认可的碳排放认证交易机制，构建中国—东盟区域碳市场交易体系，把碳关税最大限度留在区域内，降低企业出口欧盟产品成本，提升区域产品在国际市场的绿色低碳竞争力。
（二）积极推动绿色转型，优化区域间产业协同合作模式
近十年来，中国与东盟之间的双边贸易数额显著提升，在全球分工的视角下，中国和东盟双边贸易主要体现在中间产品贸易中。中间品贸易占比，是国家与国家、企业与企业之间产业分工与协作的重要表征，体现了双边国家间的产业依附性。深度的产业融合及绿色转型发展的客观需求，使中国与东盟国家在碳边境调节机制下面临相同的机遇与挑战。中国与东盟各国应更加积极加强在以可再生能源、清洁能源、提高能效为代表的绿色能源转型领域的相关合作，通过清洁低碳能源资源开发、清洁能源基础设施建设、能源替代等手段推动传统高耗能产业绿色升级，降低CBAM范围覆盖下贸易产品的碳排放量，提升对外出口产品的绿色竞争力，实现产业的绿色转型。同时，加强中国与东盟国家间的产业链供应链绿色发展合作，加强产业链共建互补、供应链协同分工的区域间合作协调机制，建立全流程覆盖的绿色供应链联盟，增强产业链上下游的协作关系，提升区域产业抗风险能力，为实现可持续绿色低碳出口保驾护航。
（三）深化绿色技术转移，推进碳市场能力建设
构建中国与东盟国家在绿色技术、碳减排技术的国际技术转移合作机制框架，对双边重点优势行业开展绿色技术、碳减排技术需求识别和评估，深挖中国—东盟绿色转型技术创新有效需求，推动精准对接，对绿色技术、碳减排技术开放融资便利化双边渠道，开发多元化绿色技术转移融资机制与金融工具，积极推广绿色技术转移示范项目，促进双方以合理价格获取绿色技术。在碳减排方法学、行业碳排放核算、核查、碳配额、碳关税等方面加强合作，提高东盟成员国政府、企业等相关人员在碳减排、碳交易领域的实际操作能力，与国际接轨，不断提高区域间碳市场能力建设水平，推动双边互认碳市场体系的形成，构建合作共赢的中国—东盟绿色转型技术转移合作体系。
参考文献
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【本文系云南省科技发展战略与政策研究专项“创新引导与科技型企业培育计划――科技支撑氢能产业发展对策研究”（202404AL030004）；“科技人才与平台计划――云南省科技文献资源建设与应用”（202405AH340001）阶段性成果】
（郭婷婷系云南省科学技术情报研究院副研究员；黎晟沅系云南省科学技术情报研究院研究员;郭俊华系云南省人民政府发展研究中心高级工程师；鲍亦平系云南省科学技术情报研究院研究员;余东波系云南省科学技术情报研究院副研究员；李煊系云南省科学技术情报研究院副研究员。）