王军锐（铁道党校）
摘 要：法治与改革如同鸟之两翼、车之两轮，是推动低空经济行稳致远的制度保障与强大动力。当前，我国低空经济仍面临空域权属界定不清、安全与隐私平衡难、责任认定复杂、跨部门多头监管等挑战，亟须法治与改革深度协同、双向赋能。本文从辩证共生的内在关联出发，阐述法治护航改革、改革完善法治的实践路径，结合《中华人民共和国民用航空法》的修订、深圳特区立法、川渝跨省协同等典型实践，提出健全法律体系、创新监管模式、优化空域配置、强化区域协同等对策建议，为低空经济在法治轨道上实现高质量发展提供理论参考与实践指引。
关键词：低空经济；高质量发展；法治保障；改革创新；协同治理
法治是中国式现代化的重要保障，习近平总书记对全面依法治国工作作出重要指示，强调新征程上要“更加注重法治与改革、发展、稳定相协同”。这一重要论述为新征程上法治与改革协同推进提供了根本遵循，也为低空经济这一新兴产业的高质量发展指明了方向。作为融合航空制造、低空飞行、场景应用等多领域的新业态，低空经济的崛起离不开改革的持续推动，而改革的有序深化更需要法治的引领与保障。“十五五”规划明确将低空经济列为新兴支柱产业。据中国民航局预测，2035年我国低空经济的市场规模有望攀升至3.5万亿元，成为培育新质生产力、推动高质量发展的新引擎。要不断坚持法治与改革深度协同、双向赋能，破解低空经济发展中的体制机制壁垒，推动这一新兴产业在法治轨道上实现高质量发展，为中国式现代化注入新动能。
一、辩证共生：低空经济语境下法治与改革的内在关联
在低空经济发展进程中，法治与改革呈现出辩证共生的紧密关联。改革是推动低空经济突破发展瓶颈、激发产业活力的强大动力，从低空飞行“放管服”改革到空域资源配置改革，从跨区域监管协同到市场准入优化，从无人机物流试点到城市空中交通探索，每一项改革举措都在打破传统监管壁垒、释放产业发展潜力；法治则是规范改革路径、巩固改革成果的根本保障，为低空经济改革划定清晰边界、明确行为准则，确保改革不偏轨、不越界，实现有序推进。当前，我国低空经济正处于快速发展期，但也面临空域权属模糊、安全与隐私平衡难、责任认定复杂、多头监管等难题。要想解困，既需要持续深化改革，更需要法治提供长效支撑。
具体而言，法治为低空经济改革提供了坚实支撑。通过完善立法明确低空飞行许可、空域使用、飞行器登记等核心制度，为改革举措落地划定清晰边界；通过规范执法、强化监督，确保改革过程公平公正，保障各类市场主体合法权益；通过固化成熟改革经验，将实践中证明行之有效的举措上升为制度规范，推动改革成果长效化。反之，低空经济领域的改革实践也为法治建设提供了鲜活素材，推动低空经济领域法律体系不断完善、与时俱进，破解原有制度与新业态改革发展不相适配的难题，实现改革与法治的双向赋能、良性互动。脱离法治的改革易陷入无序混乱，如部分地区曾出现无人机违规飞行扰航、侵入要地等问题，影响航空安全与公共安全；脱离改革的法治则会失去生机活力，难以适应低空经济技术迭代快、场景创新多的特点。推进二者协同发力，能够为低空经济高质量发展筑牢根基。
二、法治护航：在法治下推进低空经济改革
在法治下推进低空经济改革，关键是坚持重大改革于法有据，运用法治思维和法治方式破解改革难题，确保每一项改革举措都在法治框架内有序推进。立法应当适应改革需要，坚持在法治下推进改革和在改革中完善法治相统一，这一要求为低空经济领域的改革与法治协同提供了根本遵循。低空经济法治化建设是一项复杂的系统工程，需妥善处理好当前与长远、放开与监管、共性与个性等关键关系，以保障飞行安全为核心，以促进产业发展为导向，实现法律规制的全面性、精准性与有效性。
推进低空经济改革，要以法治明确改革边界、规范改革流程。要通过完善立法，聚焦低空飞行审批、空域管理、飞行器监管等改革重点领域，明确改革的范围、权限和程序，让改革有法可依、有章可循。2026年新修订的《中华人民共和国民用航空法》增设“发展促进”专章，对低空经济发展作出多项制度安排，明确划分空域应当兼顾低空经济发展需要，增加无人驾驶航空器适航审定专门规定，确立国家促进低空经济发展的政策导向，要求国务院有关部门和省级人民政府制定相关发展规划、完善支持政策，为低空经济改革提供了高位阶法律支撑。对实践中需要先行先试的改革举措，如无人机物流试点、低空飞行审批优化等，依法授权相关地区和部门开展试点工作，既为改革创新留足空间，又确保改革始终在法治轨道上推进；对实践证明成熟的改革经验，如简化审批流程、优化监管模式等，及时通过立法予以固化，巩固改革成果，推动改革经验在全国范围内推广。
例如，深圳正在打造“全球低空经济第一城”，出台全国首部低空经济产业促进专项法规《深圳经济特区低空经济产业促进条例》，创新设置“低空飞行协同管理机制”和“低空经济产业发展协调机制”，在法律层面搭建三方常态化沟通决策平台，破解空域管理国家事权与地方发展需求的矛盾，推动低空经济改革有序落地。
三、改革赋能：在改革中完善低空经济法治体系
在改革中完善低空经济法治体系，核心是聚焦低空经济改革痛点，深化法治领域改革，补齐制度短板，让法治体系更适配低空经济改革发展需求，实现改革实践与法治完善的双向赋能。当前，低空经济改革正持续深化，但与之配套的法治体系仍存在不完善、监管规则不健全、跨领域协同不畅等问题，如部分法规存在层级较低、可操作性不强，新旧法规衔接不畅等，这些难题既需要通过深化改革破解，也需要通过完善法治体系提供长效保障，为改革持续推进保驾护航。
要以改革为动力，推进低空领域科学立法。聚焦低空经济改革中的重点难点问题，如跨区域监管协同、空域市场化配置、新业态监管、数据安全与隐私保护等，加快完善相关法律法规和规章，构建适配低空经济发展的法治体系，破解制度供给不足的难题。针对技术较快的迭代速度与法律稳定性的天然矛盾，采用“技术中立”的立法范式，前瞻性布局，为自动驾驶航空器、城市空中交通等未来场景预留法律接口，确立动态调整机制。深化行政执法体制改革，整合监管资源，明确民航、公安、空管、市场监管等部门的监管职责，破解跨部门、跨区域监管协同不畅的难题，推动形成权责清晰、协同高效的监管格局。完善法治实施机制，强化执法监管，规范执法行为，加强对低空飞行器生产、销售、使用全流程监管，推行分类监管制度，根据低空飞行器的重量、速度、飞行高度等参数划分风险等级，实施差异化监管，避免“一刀切”扼杀创新，确保各项法治举措真正落地。
例如，针对跨区域低空飞行监管协同不畅的改革痛点，川渝两地依托法治领域改革，于2025年12月联合签署《川渝地区跨省低空飞行协同管理工作机制（试行）》（2025年12月，川渝两地联合发布），以法治明确民航、公安、空管等部门的跨区域监管职责，建立飞行计划互通、违规处置联动、信息共享共用的协同机制，实现“审批一体化、管理协同化”，既有效破解了以往跨区域飞行监管“各自为战”的难题，又通过制度创新完善了低空监管法治体系，实现了改革实践与法治完善的双向赋能。又如云南针对配套立法滞后、监管机制有短板等问题，出台《云南省支持低空经济健康发展的若干措施》，推动建立军地民低空协同管理机制，加快建设基于数字孪生技术的低空立体监测网络，通过改革完善法治保障体系，助力低空经济健康发展。
四、协同发力：以法治与改革协同推动低空经济高质量发展
实践证明，法治与改革的有效协同，是推动低空经济高质量发展的必然要求，也是推进国家治理现代化的重要体现。当前，低空经济正处于改革深化、快速发展的关键时期，改革举措不断落地，但也面临着监管协同不足、制度适配性不强、权益保障机制不健全等现实问题，这就要求我们始终聚焦法治与改革协同，实现二者同频共振、有机融合。要坚持系统观念，统筹兼顾安全与发展、效率与公平，让法治成为低空经济改革的“护航者”，让改革成为低空经济法治建设的“助推器”。
将法治与改革协同的要求贯穿低空经济发展全过程，既要坚持在法治下推进改革，善于运用法治思维和法治方式破解改革难题，确保改革有序推进；也要坚持在改革中完善法治，聚焦改革痛点难点，补齐制度短板，让法治体系更贴合产业发展实际。要进一步加强低空领域立法，加快推进“低空经济促进法”立法进程，构建以其为统领，以空域管理、安全监管、产业发展等专门立法为支撑，以地方性法规和行业标准为补充的法律规范体系。深化低空经济领域改革，推动监管模式创新，建立“临时适航—特定空域试点—监管沙盒”监管体系，为新技术、新业态提供“试错空间”；优化空域资源配置，建立“管制—监视—报告—开放”分类体系，推动从“事前审批”向“事后监管”转变；健全风险分散体系，建立强制责任保险制度，创新保险产品和服务，保障产业稳健运行。
要鼓励地方结合产业基础和空域特点开展试点探索，如深圳发布《深圳市低空经济标准体系2.0及标准化路线规划》，实现“法条+技术标准”衔接，推行柔性执法和清单式报备，降低企业合规成本；在京津冀、长三角、粤港澳大湾区等重点区域推进区域协同立法，推动适航认证标准互认、飞行数据共享、执法协作，打破地域壁垒。同时，建立“立法—实施—评估—修订”的闭环机制，定期对政策实施效果、制度完备程度、产业发展水平等进行评估，根据评估结果及时调整完善相关制度。
法治轨道上，改革赋能发展。低空经济作为新兴产业，要坚持法治与改革相协同，防范发展风险，平衡好公共法益与私人法益、国家安全与产业发展的关系，实现产业健康有序发展。未来，随着法治体系的不断完善和改革的持续深化，低空经济将在更多场景实现突破，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业提供有力支撑。
（王军锐系铁道党校法学教研部讲师）