么 新 汪雪妮（清华苏州环境创新研究院）
摘 要：新兴产业废弃物循环利用是体现新质生产力特征的前沿领域，具备高价值、可梯次利用等特点。面对国外已相对完善的管理实践，本文选取全球应用最广的生产者责任延伸制度和生态设计制度作为研究对象，深入阐述其制度内涵与实践路径，以期通过国际经验对标，推动我国新兴产业废弃物循环利用产业的高质量发展。
关键词：新兴产业废弃物；循环利用；生产者责任延伸制度；生态设计制度
发达国家高度重视废弃物循环利用工作，并将之纳入国家资源安全战略，废弃物循环利用是资源供给端的重要来源之一。近几年，随着全球地缘冲突加剧、全球产业链供应链面临冲击，废弃物循环利用也日益成为提高产业链供应链韧性的关键举措。新兴产业废弃物中蕴含丰富的战略性金属以及稀土等资源，具有重要的资源回收价值。此外，新兴产业废弃物循环利用产业领域作为最具新质生产力特征的循环经济领域，其循环利用价值较高，可进行多次梯次利用，国外已经出台相关管理制度。
一、生产者责任延伸制度
生产者责任延伸制度（Extended Produ–
cer Responsibility，EPR）是指将生产者对其产品承担的资源环境责任从生产环节延伸到产品设计、流通消费、回收利用、废物处置等全生命周期的制度，要求生产者通过开展产品生态设计、使用再生原料、保障废弃产品规范回收利用和安全处置、加强信息公开等方式，落实其全生命周期资源环境责任。生产者责任延伸制度在全球应用广泛。日本在废旧电池、报废车辆等方面使用生产者责任延伸制度。德国循环经济法规定，凡是开发、生产、处理、加工、销售产品的人，都必须基于实现循环经济的目的承担产品责任，并特别提出在产品生产过程中优先采用可利用的废弃物或二级原材料。韩国为确保生产者责任延伸制度的有效执行，建立了废弃物保证金制度，生产相关产品的厂商或进口单位需按照产品出厂数量的比例，向政府缴纳一定金额的资金，若这些企业能够以合适的方式回收和处理废弃物，政府将返还部分保证金。
欧洲是最早开始推行生产者责任延伸制度的地区之一，并在循环经济立法中明确了生产者责任制度。欧盟规定，轮胎、汽车和电子电器等产品的生产者需承担回收的义务。这些产品的制造商必须承担全部或部分回收处理费用。如果制造商不履行回收义务，将面临法律的惩罚和制裁。为保障生产者责任延伸制度贯彻落实，欧盟配套使用了目标制、基金制、押金/保证金返还、预付处理费等多种政策工具，并通过对这些工具进行不同程度的组合来促进对废弃物的有效管理。本文以欧盟为例，系统阐述欧洲的新兴产业废弃物的循环利用制度。
随着信息技术的高速发展，电子与电气类产品废弃物与日俱增。为妥善处理数量庞大的电子电气废弃物并回收各类资源，欧洲议会和欧盟部长理事会于2003年2月13日正式发布了《报废电子电气设备指令》（2002/96/EC）（简称“WEEE指令”），要求在欧盟市场上流通的电子电气设备生产商必须在法律上承担支付报废产品回收费用的责任，以系统、环保地回收处理报废电子电气设备，促进资源循环利用。欧盟各成员国有义务制定自己的电子电气产品回收计划，并建立相关配套回收设施，使电子电气产品的最终用户能够方便且免费地处理报废设备。
工厂和通信设备以及自动售货机最早被纳入管理。WEEE指令中，多类电子电气设备中的IT和通信设备以及自动售货机等新兴产业废弃物被纳入管理（见表1）。对这些新兴产业废弃物，WEEE指令规定，一是生产商在产品设计过程中要考虑设备拆除和回收；二是生产商或其委托方要建立回收系统，使用最佳的技术来回收和处理废弃物；三是每类废弃的电气和电子产品要达到一定的回收率，其中废弃的自动售货机的回收率至少要提高到80%（其零部件和材料的再利用和回收率应增加到75%），废弃的IT和通信设备的回收率至少提高到70%（其零部件及材料的再利用和回收率应至少增加50%）。
表1 WEEE指令中涉及新兴产业废弃物的类别
资料来源：WEEE指令。
新WEEE指令新增了光伏电池板设备。由于WEEE指令（2002/96/EC）存在缺少明确的产品分类、现有的收集率标准不合理、指令中没有整机再利用的目标值等问题，欧盟委员会2009年初决定对WEEE指令进行修订，以应对报废电子电气设备的快速增长。欧盟委员会和欧洲议会达成一致，于2012年7月4日签署了新WEEE指令（2012/19/EU）。新WEEE指令在原来的10个电子电气设备类别的基础上将原第4类“消费类设备”修订为“消费类设备和光伏太阳能板”，增加了“光伏太阳能板”，作为过渡期（2012年8月13日—2018年8月14日）的适用范围。2018年8月15日开始，新WEEE指令将光伏太阳能板纳入大型设备范畴（见表2），将带有光伏太阳能板的小型设备纳入小型设备范畴。其中，过渡期（2018年8月15日前）的光伏太阳能板要求80%应被回收利用，70%应被再生利用；2018年8月15日开始，光伏太阳能板要求85%应被回收利用，80%应准备再利用或者被再生利用。
表2 新WEEE指令的适用范围
注：（1）过渡期中的产品包含中央数据处理器，其他以电子方式收集、储存、加工、显示或传输信息的产品，设备用户终端及系统（通信基站），自动售货机等新兴产业废弃物。（2）新电子电气分类设备中的产品，范围进一步扩大，其中，大型设备包含大型投币机、可自动交付产品和钱币的大型电器、光伏太阳能板等。（3）新 WEEE 指令附件Ⅳ为附件Ⅲ中EEE的非详尽清单，即所列出的不包括所有，其范围可在合理边界内扩大。
资料来源：作者根据公开资料整理。
新WEEE指令进一步明确了生产者的责任。一是要求生产者必须在所有投放欧盟市场的电子电气设备上，于产品上市时同步提供明确的报废处理方法，包括再利用方案和处置方法等详细信息，而原指令的时间限制是一年以内。二是生产者应在产品设计阶段与再生利用者加强合作交流，推动废弃电子电气设备及其部件和原材料的再利用、拆卸和回收利用。三是生产者有责任根据相关政策，建立独立或联合的电子废弃物回收体系，并对电子废弃物进行分类收集。四是将存放在收集点的电子废弃物运输至生产商或第三方机构，由其进一步处理；也可运往指定机构进行后续处置。五是生产者针对收集率、回收利用率和再生利用率等指标及时履行相应的职责。六是生产者应承担在收集点处理电子废弃物的费用。
二、生态设计制度
生态设计基于全生命周期理念，在产品设计开发阶段系统考虑原材料选择、生产、销售、使用、回收及处理等各环节对资源和环境的影响。其目标是在产品全生命周期中，最大限度地降低资源消耗，尽可能避免使用含有有毒、有害物质的原材料，减少污染物的产生与排放，以实现环境保护。生态设计可以促使生产者从产品设计和原材料使用阶段就将废弃物处理成本纳入考量，采取措施预防废弃物产生和提升产品的耐用性，最有效地减少废弃物产生并提高其循环利用的效率。
部分发达国家高度重视生态设计，将其作为废弃物源头预防的重要举措。日本的《循环型社会形成推进基本法》和《关于已使用汽车再资源化的法律》等法律均体现了生态设计的要求，规定企业在商品的制造、加工、销售以及其他经营活动中，对其经营活动涉及的产品和容器事先进行评估，并根据评估结果对产品和容器进行改进，开发容易处理的产品和容器，从而减少废弃物产生。德国在《循环经济法》中将生态设计纳入“产品责任”的范围，要求生产者必须开发、生产和销售适宜重复使用的、技术上具有长久性、使用后能够高品质再利用的产品；在生产产品时，优先使用可利用的废弃物或二次原材料；在进入市场后，对有害成分进行标示，并通过产品标志提示回收、再利用与再利用的可能性或提醒存在押金规定。法国的《反浪费及循环经济法》（AGEC法案）对生态设计也作出一系列规定，并确定了年度阶段性目标。
作为生态设计制度的典型代表，欧盟构建了完整的生态设计管理制度。2009年10月，欧洲议会和欧盟理事会发布了《生态设计指令》（2009/125/EC），即ERP（Energy-related Products）指令，适用于家用电子器件、空调等能源产品。ERP指令将生命周期理念引入产品设计环节，并给出达到产品一般性生态设计要求和特定生态设计要求的方法。一般性生态设计从源头入手，在产品的原材料的选择和使用、产品设计、制造、包装、运输和配送、使用、维护、回收，以及后期处置的过程中，从材料、能源使用、废弃物产生情况、原料和能源回收、循环使用的可能性等方面评估对环境的影响。特定的生态设计旨在改善产品特定的环境影响，其形式可以是要求减少某一特定资源的消耗，如在使用阶段对水的消耗量的限制，或对在产品中加入的特定材料的数量的限制，或对回收材料的最低数量的要求等。产品只有同时满足了一般性生态设计要求及特定生态设计要求之后，才能被认为符合了ERP指令。制造商必须在满足这些要求之后，才能让其产品带CE标志。
2024年6月13日，欧盟正式发布了《可持续产品生态设计法规》（ESPR），ESPR于2024年7月18日起生效并取代《生态设计指令》。ESPR的产品管控范围已从能源相关产品扩大至欧盟市场上绝大部分产品（除汽车、食用农产品、药品等少数产品以外）。ESPR对生态设计提出新要求，涉及的产品改进方面主要有16类，如耐久性、可重复使用性、可升级性、可维修性等。此外，ESPR要求企业通过“产品数字护照”等手段加强对上市产品的信息披露，并制定了强制性绿色公共采购标准，为生态设计产品打通了更多销售渠道。
产品数字护照（Digital Product Passport，
DPP）是推进可持续生态设计的重要数字化抓手，可通过DPP对产品或材料的组成及全生命周期信息实现近乎实时的检测和管理。DPP的总体要求、标识要求和管理要求a具体如下。
在总体要求方面，首先明确其强制性。欧盟重点关注的产品必须通过适当的法案授权获取DPP，才能进入欧盟市场流通。其次，明确DPP的行业性要求，针对具体产品明确DPP的细节性要求。最后，明确DPP的有效性，确保消费者、企业、政府等价值链相关方能够通过DPP获取必要的信息，以实现对产品的合规核查和追溯。
在标识要求方面，DPP需通过数据载体链接到唯一的产品标识符上，该产品标识符包含唯一操作员标识符和唯一设施标识符。DPP的数据载体必须实际出现在产品本身、产品包装或产品附带文件上，且这些标识符应符合数据交换和数据同步中对象唯一标识的标准（ISO/IEC15459:2015）。此外，DPP信息应基于开放标准，采用互操作格式开发，具备机器可读性、结构化和可搜索性等特征，以确保数据的可认证、可靠性和完整性，从而保障隐私安全并防止欺诈行为。
在管理要求方面，欧盟计划设立一个DPP注册中心，用于存储相关授权法案规定的DPP应包含的信息。该中心负责管理DPP数据载体和唯一产品标识符列表，确保DPP数据的安全性、真实性和可验证性。此外，欧盟将推动DPP注册中心与海关系统的关联，通过欧盟海关单一窗口环境与各国海关系统实现信息的自动交换。海关需要核验报关单中的唯一产品标识与DPP注册中心记录的一致性。只有当两者信息一致时，产品才能通过海关，进入市场或投入使用。
总体来说，生态设计制度是部分发达国家用于减少废弃物产生，促进废弃物循环利用的重要制度。现阶段，欧盟已经形成了较为系统的生态设计制度体系，其范围几乎覆盖所有产品类别。对于新兴产业而言，做好生态设计是产品出口欧洲的前提，也是产品报废后实现废弃物最大价值循环利用的重要手段。
【本文摘自《新兴产业废弃物循环利用发展报告（2025）》一书，有删改，经作者授权刊发】
（么新系清华苏州环境创新研究院副院长；汪雪妮系清华苏州环境创新研究院政策研究员）