魏际刚 钟新龙 （国务院发展研究中心；中国电子信息产业发展研究院）
摘 要：“六网建设”标志着算力基础设施的战略定位已经从数字产业支撑设施升级为国家基础设施的重要组成部分。目前，全国一体化算力网建设已由点状扩容转向网络运营，展望未来，布局重点应聚焦全国统一运营、算电协同、跨区域资源配置和普惠应用推广，推动“东数西算”向服务全国高质量发展的网络化基础设施体系升级。
关键词：全国一体化算力网；“六网建设”；算电协同
2026 年4 月28 日，中共中央政治局会议明确提出加强水网、新型电网、算力网、新一代通信网、城市地下管网、物流网等规划建设（简称“六网建设”）。这标志着算力基础设施的战略定位已经从数字产业支撑设施升级为国家基础设施的重要组成部分。展望未来，布局重点应聚焦全国统一运营、算电协同、跨区域资源配置和普惠应用推广，推动“东数西算”向服务全国高质量发展的网络化基础设施体系升级。
一、从国家战略层面定位算力网
“六网建设”确立了审视算力问题的顶层坐标系。水网负责跨区域水资源调配，新型电网承载新型能源体系建设，新一代通信网支撑高速泛在连接，城市地下管网关系城市安全韧性，物流网组织实体流通网络。算力网与上述网络并列纳入顶层设计，说明中央已将数据处理、模型训练、智能推理和算力调度能力，视作国家运行不可或缺的基础性公共能力。因此，算力建设不能再按单体项目各自谋划，而应统筹纳入国家网络体系、区域联动体系和安全保障体系一体推进。
“十五五”规划纲要进一步提升了算力的战略层级。纲要明确提出，发挥“西电东送、东数西算”等跨区域重大工程支撑作用。这说明中央对算力的要求，已不再停留在项目布点和节点建设层面，而是将其作为跨区域重大工程和现代化基础设施体系的组成部分，强调形成全国性支撑能力，“东数西算”的建设重心，也已从单项工程推进到跨区域网络体系构建。
2026年《政府工作报告》把算力“筑基”与“人工智能+”连接起来。一方面提出深化拓展“人工智能+”，另一方面明确要求加快建设现代化产业体系，培育壮大新兴支柱产业和未来产业，而算力基础设施正是这两条线的交汇点。对于算力领域而言，最重要的变化是衡量标尺发生了位移。评价算力建设成效，不能只看机架数量、投资规模和园区面积，而要看其是否具备支撑科技创新、产业升级、公共服务和国家安全的能力。
二、全国一体化算力网建设由点状扩容转向网络运营
全国一体化算力网已经迈过以节点落地为主的起步阶段。2021年，国家发展改革委等部门印发《全国一体化大数据中心协同创新体系算力枢纽实施方案》；2022年，“东数西算”工程全面启动，国家算力枢纽节点和数据中心集群由此进入集中建设期。前一阶段最重要的成绩，在于国家层面完成了基础版图搭建，初步形成东部需求牵引、西部承接扩容、国家统筹布局的总体格局。前一阶段的集中建设，为今后推进算力网、算电协同和普惠算力奠定了物质基础。
进入“十五五”时期后，全国一体化算力网建设的主要矛盾已经由“缺节点”转为“缺网络能力”。过去的突出短板主要是枢纽节点不足、数据中心不足和承载能力不足。当前，更突出的短板，则是节点之间能否高效联通，跨区域任务能否稳定调度，不同类型业务能否按时延、安全等级和成本要求分层承载。若算力网建设仍延续“园区越多越好、项目越大越好、设备越满越好”的老思路，很难形成真正的一体化运营体系。
全国统一大市场建设对算力网提出了更高要求。算力资源跨区域流动，涉及任务调度、网络传输、收益分配、绿色权益核算、数据安全和责任边界等多项制度安排。东部地区更关注低时延、高可靠性和业务连续性，西部地区更关注承接规模、绿电消纳和投资回报。若缺少统一规则，区域比较优势难以转化为全国协同优势。因此，算力网的发展须由建设逻辑转向运营逻辑，由地方逻辑转向全国逻辑，由设备逻辑转向服务逻辑。
网络底座的持续改善，为全国统一运营创造了现实条件。工业和信息化部公布的《2026年前4个月通信业经济运行情况》显示，截至2026年4月末，全国5G基站总数达到500.9万个，具备千兆网络服务能力的10G PON端口达到3235万个，1000Mbps及以上接入速率的固定互联网宽带接入用户达到2.53亿户。相关指标说明，全国范围高带宽接入和跨区域数据传输能力仍在持续增强。下一阶段算力网建设的工作重点，不宜继续停留在网络层面，而应转向网络支撑统一调度、分级接入和按需调用。
三、协同推进算力网、新型电网和新一代通信网建设
算力网全国统一运营的关键在于电力网络和通信网络的协同供给。算力设施本质上是高强度用能设施和高带宽网络设施的叠加体。没有稳定、绿色、经济的电力供给，大规模训练和推理难以持续；没有高速、低时延、可调度的通信网络，跨区域算力调度和分层承载也难以形成规模效应。中央把算力网与新型电网、新一代通信网放在同一组网络中统筹谋划，实际上是在为下一阶段算力建设划定两条最关键的协同主线。
算电协同已经由行业倡议上升为国家部署。2026年4月8日，国家发展改革委、国家能源局、工业和信息化部、国家数据局联合印发《关于促进人工智能与能源双向赋能的行动方案》（以下简称“行动方案”），提出到2027年初步构建支撑人工智能创新发展的安全、绿色、经济的能源保障体系；到2030年人工智能算力设施清洁能源供给保障能力和能源领域人工智能应用水平大幅提升。该文件释放了明确的信号，即算力布局与能源布局需要统筹推进。
新型电网建设将直接决定大规模绿色算力能否稳定落地。大模型训练和高强度推理对供电连续性、电能质量和价格稳定性高度敏感。短时闪断、电压波动和尖峰电价变化，都会直接影响设备寿命、训练稳定性和运营成本。行动方案提出开展供电质量提升专项行动，探索百万千瓦级人工智能算力设施与配套能源系统协同建设，推动算力设施参与需求响应和辅助服务市场。今后的数据中心不仅是传统用电大户，也将成为电力系统中的可调节负荷和灵活资源。
新一代通信网建设将决定全国算力网能否真正形成一张网。时至今日，“东数西算”真正需要解决的问题已经不是数据中心建在何处，而是任务能否在不同区域、不同层级、不同业务类型之间高效迁移。训练业务、推理业务、边缘业务和灾备业务对带宽、时延、可靠性和安全等级的要求并不相同。若通信网络不能提供更清晰的分层承载和更稳定的跨域连接，算力网就容易止步于若干园区的简单叠加，难以形成全国统一运营体系。
算力网在“六网建设”中既是被保障对象，也是提升其他网络运行效率的重要工具。水网调度、电网优化、物流组织、城市地下设施监测和新一代通信网运维等，未来都将越来越依赖算力和人工智能。六张网统筹推进，既是为算力提供能源、网络和重大工程支撑，也是要把算力能力嵌入国家基础设施运行体系，提高整体配置效率和运行安全水平。
四、推动普惠算力建设，把六网协同优势转化为现实生产力
算力“筑基”的最终目标是形成广泛可用的服务能力。建成大型算力中心只是实现该目标的基础条件。算力建设是为了支撑更大范围的创新扩散、产业升级和公共服务，而不是单纯追求供给规模。算力资源不能只集中在少数头部主体，而是要保障广大小微企业、高校院所和地方创新平台以可承受的成本接入，从而将国家战略投入充分转化为全社会生产力。
普惠算力建设应把重点放在可获得、可适配、可持续三个维度上，尤其要把推理算力供给做厚做实。对中小企业、高校、科研院所和地方产业集群而言，真正稀缺的资源不只是算力时长，还包括可直接调用的模型工具、适合行业场景的数据资源、稳定可靠的测试验证环境和低门槛接入服务。随着“人工智能+”行动全面实施，AI应用加速推广，带动对推理算力、行业工具链和场景适配能力的需求快速攀升。若只强调扩大总量，而不完善软件栈、工具链和服务界面，普惠供给就容易出现有资源、难使用的情况。
场景开放比单纯降价更能激活普惠算力的有效需求。真实业务场景能够把模型训练、数据积累、工具成熟和服务落地串联起来，形成持续改进的需求反馈。若缺少真实场景牵引，普惠算力容易出现资源投放与应用需求脱节的问题。下一阶段，推进普惠算力，既要降低使用门槛，也要通过行业场景开放、试点验证和标准化接口建设，让中小主体更容易把算力转化为实际生产力。
普惠算力公共服务体系应统一接入国家一体化算力网络，避免各地重复建设封闭的小循环。从可行路径看，可由国家枢纽和重点集群提供底座能力，由区域平台承担接入、适配、辅导和服务功能，由行业龙头开放高价值场景，由专业机构提供模型工具与测试验证支持。对地方而言，发展普惠算力的重点不在重复建设大型算力中心，而在于把本地企业、高校和科研机构更顺畅地接入国家算力网。
五、做好战略规划与制度保障，统筹推进全国一体化算力网建设
将算力、网络、电力、数据和绿色约束纳入统一“图纸”上统筹谋划。项目审批、园区布局、网络时延、供电质量、绿电占比、数据安全和任务调度等环节，不应再按部门视角割裂对待。下一步，建议围绕国家枢纽和重点园区建立跨部门协同规划、动态评估和联合调度机制，把算力设施由单一信息工程升级为复合型基础设施工程。
加快构建跨区域流动的统一规则体系。当前，价格机制、网络结算、绿色权益核算、责任分担和安全边界等制度环节更易形成堵点。应围绕国家枢纽和重点链路，优先完善算力交易、网络传输、电力服务和绿色权益的一体化结算规则，通过统一制度将全国统一大市场要求落实到算力领域。
评价体系应从规模导向转向效率导向。在过去，各地更多看重投资规模、服务器数量、园区面积和上架数量。在人工智能加速发展的新阶段，利用率、任务调度成功率、绿电占比、电能质量保障水平、单位算力能耗和场景转化成效才是更能衡量能力水平的指标。若继续以规模为核心考核标准，或将引发新一轮重复建设和低水平竞争。
坚持先跑通规则，再做大规模。“六网”协同是长期工程，不宜急于求成。可优先选择基础条件较好的国家枢纽、能源基地和重点行业，率先打通绿电直连、储能配置、跨域调度、收益结算和安全保障等关键环节，形成可复制的规则和经验，逐步向更大范围推广。基础设施竞争的最终胜负，取决于谁能更快形成可复制、可推广、可持续运行的国家级制度安排。
（魏际刚系国务院发展研究中心市场经济研究所副所长、研究员；钟新龙系中国电子信息产业发展研究院人工智能研究中心研究室主任、副研究员）