林镇阳 王运宏 等
摘 要：数据已经成为继土地、劳动力、资本和技术之后的第五大生产要素，是打造新质生产力的重要战略性资源。本文讨论了数字中国背景下中央地方协同推进数据财政体系建设，加快数字经济高质量发展的战略与路径。推进数据财政体系建设关键在于以数据财政制度设计引领数据资源有效汇聚和有序开放为基石，以有为政府和有效市场双轮驱动为战略抓手，以新型数字化人才队伍、创新载体和新“两化”协同发展为主要支撑。同时需要央地协同，加快建立健全数据收储制度、数据激励政策、数据返还制度，推进政务数据资产评估与授权运营。释放政府侧建设需求和数据场景，引育并举打造数字产业化企业，构建主体汇聚、活力高效的数据要素产业生态体系，激活数字经济新动力。此外，需要多管齐下，建设本地化数字产业队伍，打造数据要素产业创新载体，协同推进数字产业化与产业数字化，释放数字经济赋能高质量发展的新动能。
关键词：数据；数据财政体系；数字经济；高质量发展
一、制度体系：夯实数据要素有效汇聚、有序开放基石
在数字经济时代，数据已经成为与传统生产要素（土地、劳动力、资本和技术）等同的第五大要素，因此在推进数字经济高质量发展过程中，区域数据财政起到了至关重要的作用。类比土地财政的观点，可以借鉴土地资源管理和利用的经验，应用于数据要素的有效汇聚和有序开放。数据的有效汇聚和有序开放对地方数据财政和数字经济高质量发展至关重要。通过建立健全数据收储制度、数据收储激励政策、数据返还制度、国有数据收储机制以及政务数据资产评估与授权运营机制，政府可以充分发挥引领和监管作用，促进数据资源的合理管理和利用，实现数字经济的繁荣发展和地方经济竞争力提升。这一综合性政策和制度框架将有助于构建健康的数字经济生态系统，为经济社会高质量发展和中国式现代化贡献数字经济新动能。
（一）建立数据收储制度
建立国有数据收储机制和市场化企业平台，对国有数据（政府部门、国有企事业单位开展管理或服务产生的数据）应收尽收，应存尽存，确保政府拥有完整的数据资源，同时推动企业和机构合理管理和利用数据，形成国有数据资产汇聚收储，为国有数据资产保值增值提供基础。
支持地方立法，建立本地的数据收储制度，确保数据的合法收集、存储和管理。这一制度可以规定数据的采集和储存标准，同时为地方政府提供法律依据，以管理和监督数据的使用。在此基础上，需要地方财政安排专项资金支持数据收储工作，加快推动地方数据要素资源的有效汇聚。
（二）数据收储激励政策
出台数据收储激励政策，鼓励本地政府与企事业单位留存数据。政府可以提供各种激励措施，如税收优惠、补贴、基础设施服务等，以鼓励数据的长期保留和积累。首先，政府可以提供税收减免或抵扣政策，以鼓励企业和机构留存数据。这有助于降低数据收储成本，增强企事业单位数据留存的动力。其次，政府可以提供直接的补贴和奖励，以奖励数据的积累和贡献。这些奖励可以基于数据的质量、数量和战略重要性来确定。再次，政府可以提供基础设施服务，如数据中心和云计算资源以及光磁电一体的多介质存储资源，以降低数据存储和管理的成本，有助于提高数据的可访问性和利用率。
（三）建立数据返还制度
类似土地财政，建立数据返还制度，包括“上返下”“公返私”“卖返买”的机制。这有助于积累政府、企业和个人的数据资产，消除数据资产鸿沟，实现数据资源的共享，确保数据的公平和合理使用。“上返下”，即政府可以将从下级政府和机构收集的数据上返至上级政府，实现数据的汇总和整合。“公返私”，即政府可以将数据公开返还给公众，实现数据的公开透明，增强政府的透明度和信任度。“卖返买”，即政府可以通过出售数据或购买数据来实现数据的流通和共享，激励数据市场的发展，促进数据资产的交易。这些返还机制有助于积累政府、企业和个人的数据资产，消除数据资产鸿沟，实现数据资源的共同富裕，是数据经济生态系统的关键组成部分。
（四）公共数据资产评估与授权运营
建立健全公共和国有数据授权运营机制，实现国有数据有序开放共享，政府可以通过出让国有数据开发权，推进数据财政体系建设，推动数据资源的开放，从而吸引更多的投资和创新。基于数据资产入表的国家政策大方向，推进政务数据资产评估与授权运营。这将有助于政府更好地管理和利用政府数据资源，同时推动企业数据资产入表和有序交易流通。政府可以评估政务数据的价值，然后通过授权运营，允许企业或个人访问和使用这些数据，从而促进数字经济的发展。
二、双轮驱动：有为政府和有效市场激活数据生态
政府在数字经济建设中起到架构设计和生态培育的关键作用，需要对区域数据要素市场的建设提供制度保障和数据资源供给保障，同时还要以公共数据供给和公共场景建设牵引业务运营主体建设、业务系统平台建设、数据应用场景建设、数据市场生态建设等重要环节。
政府在数字经济发展中扮演着重要的引领性角色，通过政策和措施的制定，推动数字经济高质量发展。政府的引领作用包括大数据局的牵头，推进平台公司融资与基础设施建设、合资公司与数字经济产业园的建设。政府、企业、投资者和多元社会主体的合作是实现这一目标的关键。
通过政府引领和政策支持，区域内外双循环闭环的数据要素产业生态体系得以形成。该体系充分利用本地数据要素市场建设，促进数字产业化企业的发展，同时吸引外地企业投资合作。这种双循环闭环体系有助于激活数字经济新动力，推动数字经济高质量发展，提升地方经济竞争力，促进经济增长，创造就业机会，增强地方经济竞争力。
（一）有为政府：供给侧改革引领数据要素基础设施建设
政府在数字经济建设中需牵头引领市场培育建设，通过相关机构如大数据局，负责数字经济发展的协调和监管。大数据局作为数字经济的牵头机构，负责协调各方资源，推动数字产业化发展。该机构承担政策制定、项目策划、资源整合和监管的角色。政府的引领作用在以下几个方面得以体现：
首先，政府需要制定数字经济发展政策和战略，明确数字经济发展愿景和目标。政策框架应当鼓励数字创新、推动数字化转型，以满足不断增长的数字需求。
其次，加强资源供给和场景供给。政府应提供数据资源供给和公共场景开放的双重保障，确保数据的合法采集、存储和管理，以及公共数据要素场景需求的释放。包括数据分类与标准化，明确数据采集和报告要求以及数据隐私和安全保护。
再次，政府需要建立政府购买服务机制。发挥数据交易平台的制度中介作用，开展数据资产化和价值化体系搭建，鼓励平台以融资方式承建底座和中台的基础设施，包括数据中心、云计算基础设施、数据存储系统、数据治理系统等，这些基础设施是数字经济的关键组成部分。政府购买相关服务，确保这些设施对本地数字化产业的支持，支持区域数据要素有序实现资产化和价值化。
（二）有效市场：支持市场主体建设数据要素产业生态体系
政府可以鼓励国内细分领域知名企业与当地政府合作，承建上层应用和解决特定行业的数字化需求。通过合资公司模式有助于促进本地数字化产业的发展，同时引入具有丰富经验的企业来推动创新。政府在这个过程中可以提供相关支持政策，鼓励企业投资合作。
政府可以建设数字经济产业园，作为数字经济生态系统的核心。园区提供数据中心基础设施，并为围绕数据收集、存储、治理、应用、交易、人才培养等增值服务的产业，提供集聚空间支撑服务。数字经济产业园有助于汇聚企业、创新主体和资本，提供合适的环境，推动数字经济发展。政府可以提供税收优惠、创新基金、研发支持等激励措施，吸引更多企业和投资者入驻数字经济产业园。
通过专项招商项目，引入专业数据服务厂商，挖掘数据资源价值，打造海量数据应用场景，形成“以数招商”的特色数据要素产业新模式，完善新型数据要素产业生态，激活数据要素市场活力，构建世界一流的数据要素产业园，推动数字经济高质量发展。
三、多管齐下：人才引领与组织保障，协同推进新两化
以数据财政加速数字经济高质量发展，离不开人才引领和新型组织载体协同推进数字产业化和产业数字化（简称新“两化”）。需要在制度建设、双轮驱动基础上，进一步建设数据要素产业创新研究院和数据要素人才培养基地，发挥本地数字产业优势，用本地数字产业化队伍赋能本地的产业数字化，实现数字产业化与产业数字化的相互支撑。通过培养本地数字经济领域人才和推动数字技术在本地产业中的应用，可以形成良性循环，提高产业效率和竞争力。
（一）培育新人才：本地数字产业化队伍建设
建立本地数字产业化队伍需要有针对性的人才培训计划，需要提供培训和教育服务，以满足数字经济发展不断增长的人才需求。
一是建设数据人才培训基地，提供技术培训、创新和创业培训、数据官培训等多类培训。首先，提供技术领域的培训，包括数据分析、人工智能、大数据处理、云计算、数据安全、数据要素市场理论等，以满足数字技术的需求。其次，创新和创业培训，培训人员如何在数字经济领域实现创新和创业，鼓励创新思维和创新行为。再次，数据官培训，为领导者提供数字化领导力培训，以帮助他们在数字化转型中发挥领导作用。
二是发挥高校和职业学校在人才培养方面的优势，开展数据科学、信息技术和创新领域的课程和研究项目，培养未来创新者，将理论知识与实际操作相结合。
三是产学相结合，为学生和专业人员提供实践机会，包括在本地企业、研究机构和创新中心的实习和项目合作，将理论知识应用于实际工作中，培养实践操作技能。
（二）建设新载体：培育数据要素创新载体
建设数据要素产业创新研究院、数据要素场景创新中心、数据要素创新战略咨询机构等新型数据要素市场化和价值化的组织载体。以新载体汇聚和联合培养高水平专业人才，探索数据要素市场体系新模式，助力建设完善的数据要素市场制度体系。明确数据要素一级市场、二级市场、监管市场的建设方式，贯通数据登记确权、数据授权运营、数据交易流通、数据资产评估全生命周期流程，形成高效的组织制度和保障体系，建设数据要素市场基础设施，形成新型要素产业体系。
充分发挥数据要素创新载体的制度性中介和智库作用，汇聚数据要素领军专家资源，引入数据要素专业人才，形成数据要素产业创新的驱动力，强化政策理论创新能力和大数据应用技术创新能力，组织大数据应用大赛和高端会议论坛，加速数据要素创新生态建设，为全面激活数据要素新兴产业积蓄势能。
（三）推进新“两化”：数字产业化与产业数字化的相互支撑
通过建立本地数字产业化队伍和赋能本地的产业数字化，地方政府可以实现数字产业化与产业数字化的相互支撑，需要制定本地产业数字化计划，包括数字化转型战略、数字化项目的规划和实施，以实现本地产业数字化目标，推动生产自动化、智能供应链、数字化营销等场景落地。
对本地数字产业进行技术整合和数据资源整合，集中在大数据分析、人工智能、物联网等领域，形成数字化服务联合体。充分发挥多层次、多行业、多种类数据融合优势，推动本地产业实现数据驱动决策，以更好地了解市场需求，优化供应链，改进产品设计。同时，数字产业化队伍可以提供培训和支持，以帮助产业有效利用数据，实现数字化转型，提高生产效率，降低成本，提升产品质量。
数字产业化队伍应与本地企业建立紧密的合作关系，不断获取产业数字化的反馈，根据企业需求调整数字化战略和培训计划，同时支持本地企业的创新和研发，帮助企业推出数字化产品和服务，满足市场需求，并在服务过程中持续改进，实现数字产业化和产业数字化相互支撑的良性循环。
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（本文作者为：林镇阳、王运宏、尹西明、徐振强、林拥军、梁敏燕。作者林镇阳系北京易华录数据要素科技创新研究院院长；王运宏系北京易华录数据要素科技创新研究院研究员；尹西明系北京理工大学管理与经济学院副研究员、清华大学技术创新研究中心副研究员；徐振强系全国市长研修学院/住房和城乡建设部干部学院研究员；林拥军系北京易华录信息技术股份有限公司董事长、国务院政府特殊津贴专家；梁敏燕系北京易华录信息技术股份有限公司高级副总裁）