马 妍 刘小林 肖 丽 等（中国信息通信研究院）
摘 要：“十五五”时期，全球数字化发展呈现技术自主权争夺、数据主权博弈、数字经济竞争等新特征，数字经济发展关乎国家经济发展。我国超大城市数字化转型进入新阶段，正从技术应用向制度创新深化。同时，面临核心技术“卡脖子”、“数字鸿沟”、治理碎片化等挑战。为此，需在数字核心技术突破、数据要素市场完善、城市全域数字转型、数字社会包容性、数字安全、国际合作等方面重点发力。展望未来，超大城市数字化转型将推动形成技术与制度“双轮驱动”的发展新模式，为我国在全球数字竞争中赢得战略主动权。
关键词：“十五五”时期；数字化；超大城市；数字治理；数据要素
当前，数字化已成为推动经济社会发展的关键驱动力。超大城市作为国家经济发展的创新高地，在数字化转型进程中承担着先行示范的重要使命。北京、上海、深圳等超大城市在“十四五”期间已率先开展全域数字化转型探索，但在“十五五”时期面临更为复杂的形势。在此背景下，深入研究“十五五”时期超大城市数字化发展路径，不仅有助于破解当前数字化转型中的瓶颈问题，更能为全国城市数字化转型提供可复制、可推广的经验，对于提升我国在全球数字竞争中的话语权、推动数字化高质量发展具有重要的理论价值和实践意义。
一、“十五五”时期国内外数字化发展形势分析
（一）国际数字化发展形势分析
一是数字技术自主权决定国际博弈胜负。人工智能、Web3.0、元宇宙、量子计算、芯粒技术等前沿和颠覆性技术正在以前所未有的速度推动经济社会变革，数字技术已成为全球价值链重构的核心驱动力，大国纷纷将数字竞争力的提升纳入国家战略框架，由此引发的“科技战”“产业战”“标准战”正冲击全球，技术竞争已从单点突破转向生态体系对抗。
二是数据资源成为全球数字主权争夺的新战场。首先，数据资源控制权争夺日趋激烈，美国通过《澄清境外数据合法使用法案》确立数据长臂管辖原则，欧盟通过《通用数据保护条例》构建数据保护壁垒，中国通过《数据安全法》建立数据分类分级管理制度。据国际数据公司（IDC）预测，2025年全球数据总量将达175ZB，其中中国占比27.8%，数据资源的战略价值愈发重要。其次，数据规则制定权成为国际话语权较量焦点，美欧通过“数据隐私框架”构建跨大西洋数据流动圈，试图将西方标准全球化；中国通过《全球数据安全倡议》提出“数字主权”理念，推动建立多边治理体系，对数字贸易新格局产生积极影响。
三是数字经济正成为推动全球经济复苏的核心引擎。各国纷纷将数字经济发展提升至国家战略高度。从全球格局来看，美国、中国、欧盟三大经济体在数字领域的竞争态势日益凸显，全球数字经济三极格局持续巩固。美国通过相关战略布局在智能制造领域发力，德国启动“制造-X”计划着力打造工业数据生态，中国则积极推进数字贸易规则的国际谈判。在具体措施方面，主要经济体都在加快数字基础设施建设，推动产业数字化转型，并围绕数据要素市场化展开制度创新。值得注意的是，各国都在积极探索新型数字经贸合作机制，以期在国际规则制定中掌握主动权，这种竞争态势反映出数字经济已成为重塑全球产业格局的关键变量。
四是大国数字战略呈现分化。新一轮科技革命和产业革命深入发展，伴随全球数字技术的不断突破，世界各国普遍认识到加强数字化发展的重要性和紧迫性，纷纷加快前瞻性战略布局，陆续公布和实施数字化发展战略。欧洲侧重规则输出，出台《数字市场法》《数字服务法》构建“布鲁塞尔效应”，推行“欧洲云计划Gaia-X”以减少对亚马逊的依赖，《通用数据保护条例》在全球数据保护领域产生重要影响；亚洲国家更注重发展与安全的平衡，中国发布《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）》，日本提出的“社会5.0”计划聚焦超智能社会等。
在当前的国际竞争中，数字战略关乎国家核心利益，各国正通过“技术自主+规则输出+生态构建”的组合策略争夺制高点。对中国而言，既要防范数字化带来的风险，更需在确保安全前提下，通过“数字丝绸之路”等构建开放共赢的数据治理新范式。
（二）国内数字化发展形势分析
数字技术的创新突破将助推城市敏捷发展进程。借助数字化技术，推动城市治理手段与模式创新，促进超大城市治理体系完善和能力提升，成为超大城市治理现代化的必然趋势。我国超大城市在治理理念、治理结构、治理流程与方式等方面，均强调敏捷治理对城市治理的助力作用，主张以灵敏感知、及时响应、灵活应对和迭代适应的方式，对内帮助有效驾驭各种不确定性，对外察觉变化的趋势性。因此，数字技术能够有效化解治理任务情境的多元化、复杂化与治理结构单一化、静态化之间的难点问题，推动超大城市治理从模糊应对到精准治理的变革。
超大城市数字化转型进入适数化改革新阶段。自2022年以来，我国北京、上海、广州、深圳等超大城市率先开启以全域数字化转型为特征的发展范式革命。这些城市正从技术应用的浅层渗透转向制度创新的深层变革，通过构建“数字孪生城市”基础设施、搭建城市智能体核心平台，推动城市治理从经验决策向数据驱动转型。随着5G、AI大模型、区块链等新一代信息技术加速落地，这种适数化转型正在重塑超大城市的发展逻辑，一是从单点场景创新转向系统架构重构，二是从政府主导转向多元共治，三是从技术赋能转向制度创新。未来，超大城市数字化转型将向“数字原生城市”方向发展，需要突破数据要素市场化配置、数字身份认证体系、智能算法治理等深层次制度创新，最终构建技术与制度双轮驱动的新型城市发展范式。
数据要素市场化配置成为超大城市数字化转型的焦点。作为全球首个将数据确立为生产要素的国家，我国于2023年成立国家数据局，统筹推进数据基础制度建设和资源开发利用。这一创新性机构设置旨在激活数据要素潜能，构建安全高效、流通有序的数据生态体系。在政策布局方面，国家相继出台《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）》等系列文件，重点推动公共数据开放共享和企业数据创新应用。特别是国家发展改革委、国家数据局、财政部、自然资源部联合发布的《关于深化智慧城市发展 推进城市全域数字化转型的指导意见》，系统构建了以数据融通为核心的城市转型框架，为提升城市治理效能和生活品质提供了制度保障。这些举措标志着我国数据要素市场建设已进入系统化推进阶段，为数字化快速发展注入新动能。
超大城市应关注数字化转型带来的社会关系重塑。算法决策的普及、人机交互的深化及虚拟与现实场景的融合，可能引发数字伦理问题。另一方面，技术迭代持续催生沉浸式体验、远程协作、智能体应用等新场景，但“信息茧房”“数字异化”等问题也需强化算法透明与监管，由此，未来将要求超大城市兼顾效率与公平、创新与伦理、技术进步与社会适应，需构建包容、均等、可持续的数字化发展范式。
（三）超大城市数字化发展新要求
我国超大城市应成为提升国际数字竞争力与规则话语权的排头兵。在当前国际竞争日趋激烈的环境下，我国超大城市应当肩负起把握全球数字经济治理主导权的责任，在数字技术、网络安全、数据隐私保护、数字平台监管等领域，积极参与全球数字治理规则的制定与完善，深度参与全球数字治理体系建设，提升在全球数字化过程中的影响力与竞争力。
超大城市发展应发挥示范引领作用。在“十五五”时期， 一方面，超大城市要在数字经济规模增长、数字技术创新突破上持续发力，构建数字生态体系、推动数字技术与实体经济深度融合、促进数字社会公平普惠发展等方面发挥示范引领作用。另一方面，通过加强区域协同合作，带动周边城市乃至全国的数字经济发展，助力我国在全球数字经济竞争中占据领先地位，凸显超大城市在我国数字化发展进程中的引领作用。
超大城市应及时调整数字化战略以适应城市发展特征。一是人口规模效应带来了数字化服务的特殊要求，以北京、上海等超大城市为例，常住人口均超过2000万。如此庞大的人口基数对城市数字化服务提出了很高的要求；同时，人口结构的多元化特征也要求数字化服务必须兼顾不同群体的需求，如为老年人提供适老化改造的政务服务平台，为外国人群开发多语言服务接口等。二是超大城市高度集聚的产业特征催生了新型基础设施建设的迫切需求，对工业互联网、智能算力等新型基础设施的需求尤为突出，以上海为例，其集成电路、生物医药、人工智能等重点产业对算力需求年均增长超过30%，推动上海建设全国首个超算中心集群，成为国内智算中心建设的“样板间”。三是超大城市治理体系的复杂性倒逼数字治理模式创新，超大城市交通、应急、生态等多个子系统高度耦合，任何单一领域的数字化改造都可能产生连锁反应，这种复杂性要求超大城市必须突破传统条块分割的治理模式，构建以“一网统管”为基础的跨部门、跨领域、跨层级的“多跨融合”新型治理体系。
二、超大城市数字化发展面临的挑战
数字技术存在“卡脖子”问题。一是在高端芯片、工业软件、基础算法等关键核心技术领域，对外依存度较高。二是技术创新链条存在断层，高校院所研发成果与产业需求匹配度不足。三是创新生态体系有待完善，表现为数字核心技术领军企业缺乏、产学研协同机制不畅等。
数字技术影响的新型职业权益保护、职业赋能条件、数字红利分配等新问题可能出现，这是对构建公平、包容普惠的社会公共服务体系的考验。信息治理失衡与新兴技术应用门槛正在加剧城市发展中的结构性矛盾，不仅阻碍了城市治理信息的有效流通，更在客观上造成了不同群体在数字资源获取、技术应用能力和政策参与机会等方面的差异，亟须构建包容性数字治理体系。
数字应用深度不足导致超大城市治理呈现 “碎片化”。尽管当前5G、大数据、人工智能、云计算等数字技术已经应用到城市治理中，但技术应用的深度和广度仍然不足，各类平台系统间存在原生性创新不足、数据感知不充分、多跨应用不顺畅等短板。
数字安全保障不足导致超大城市缺少治理阈值与柔性。数字技术的快速迭代在推动社会进步的同时，也带来了数据安全挑战，元宇宙、脑机接口等新兴场景将催生新型安全需求，数字安全风险呈现出多元化、复杂化和全球化的特征，对个人隐私、企业利益和国家安全构成威胁。
适数化制度有待健全，以助力大城市数字赋能。在立法层面，数据确权、跨境流动等关键领域的规范还不完善，使得现有制度与技术发展速度不完全匹配。在实践层面，部门间协作机制不完善导致技术应用呈现碎片化特征。因此，亟须建立与数字化转型相适应的制度框架，打通技术赋能治理的“最后一公里”。
三、“十五五”时期超大城市数字化发展实施路径
（一）突破关键核心技术，构建自主可控的数字技术生态
聚焦高端芯片、工业软件、基础算法等领域，设立国家数字技术攻关专项，建设国家级数字技术实验室试点，联合高校、企业开展联合研发，推动产学研协同创新。提升科技成果转化效率，建立“需求导向”的科研立项机制，推动高校专利产业化提升。支持头部企业构建技术生态，同时扶持中小科技企业，形成“大企业引领+中小企业协同”的创新格局。
(二）深化数据要素市场机制创新，充分激发数据资源价值活力
落实《数据要素×三年行动计划（2024—2026年）》，完善数据产权、流通交易、收益分配等制度，推动公共数据开放共享。依托区块链、隐私计算等技术，构建跨部门、跨区域的数据共享平台，升级“一网统管”为全域数据协同中枢。选择自贸区、国际数据合作园区率先试行数据跨境流动白名单机制，细化白名单准入和退出规则，联合东盟、金砖国家推动“多边数据流通协议”，对特定国家、地区或企业开放数据流动通道，实现数据精准开放。
（三）深化全域数字化转型，打造“数字原生城市”
构建数字孪生城市底座，实现物理城市全要素数字化映射，为精准治理提供支撑。建立“多跨协同”治理体系，推动治理体系从“条块分割”转向“多跨协同”。前瞻布局元宇宙、Web3.0等前沿领域，发展数字孪生交互、虚拟现实公共服务等场景，依托政策优势建设数字贸易枢纽，吸引国际服务商和平台企业集聚。
（四）构建更加包容的数字社会
实施“数字普惠”专项行动，针对老年人、残障人士等特殊群体开发适老化界面、语音交互等无障碍功能，在政务服务、医疗健康等领域提供多语言支持，确保所有人都能享受数字化便利。将数字素养教育纳入国民教育体系，在社区层面开展培训项目，重点帮助低收入群体、外来务工人员等掌握必要的数字工具使用能力。建立严格的算法审计和监管机制，对招聘、信贷、公共服务等关键领域的算法系统进行定期审查，防止因数据偏见或算法缺陷导致的系统性歧视。
（五）强化数字安全与韧性，防范系统性风险
积极部署基于人工智能的动态防御系统，通过机器学习实时监测异常流量和行为模式，建立覆盖云、网、端的全域安全防护网，实现从被动防御到主动预警的转变。完善数字伦理规范体系，在人脸识别、算法推荐等敏感领域明确“技术向善”应用边界，防止数字技术滥用。定期开展针对关键基础设施的“红蓝对抗”演练，模拟极端网络攻击和系统崩溃场景，全面提升数字系统的容灾备份和快速恢复能力。
（六）积极参与全球数字治理，提升国际话语权
充分发挥“数字丝绸之路”的示范效应，重点输出我国在数据治理、数字城市建设等领域形成的成熟方案和技术标准。主动联合东盟等新兴经济体，在WTO电子商务谈判、联合国互联网治理论坛等多边平台推动建立更加公平包容的国际数字规则体系，打破欧美国家在数字贸易、跨境数据流动等领域的规则垄断。支持北京、上海、深圳等超大城市打造具有全球影响力的国际数字枢纽，通过举办世界数字经济论坛、数字技术博览会等高端国际会议，吸引国际电信联盟、世界数字技术院等国际机构设立分支机构，力争成为全球数字治理的重要参与者和规则制定者。
四、结论与展望
“十五五”时期是我国超大城市数字化转型的关键阶段，面对国际数字技术竞争渐趋激烈、数据主权争夺加剧的复杂国际形势，超大城市必须立足国家战略需求，平衡好发展与安全、效率与公平、创新与规范的关系，使数字化转型成为推动高质量发展、创造高品质生活的重要引擎。随着“数字中国”建设的深入推进，我国超大城市有望在全球数字治理体系中发挥更加重要的作用，为构建数字空间命运共同体贡献中国智慧。
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（马妍系中国信息通信研究院产业与规划研究所数字孪生与城市数字化转型研究部工程师；刘小林系中国信息通信研究院产业与规划研究所数字孪生与城市数字化转型研究部副主任、高级工程师；肖丽系中国信息通信研究院广州分院数字孪生与城市数字化研究部副主任；王婧媛系中国信息通信研究院产业与规划研究所数字孪生与城市数字化转型部高级工程师；刘梦系中国信息通信研究院广州分院数字孪生与城市数字化研究部工程师；薛天娇系中国信息通信研究院江苏分院数字孪生与城市数字化研究部工程师）