陆继山（云南省人民政府发展研究中心）
摘 要：低空经济高质量发展对于推动就业、促进消费、提升经济社会发展活力和能级具有重要作用。本文通过深入研究低空经济高质量发展的本质逻辑、驱动逻辑和产业逻辑，结合当前低空经济发展的具体实际，提出了推动空域资源科学化配置管理、加强低空航空器装备研发与创新、加快核心技术研发突破、完善法规标准和监管体系等一系列具有针对性的优化措施，以期为低空经济高质量发展提供参考。
关键词：低空经济；高质量发展；理论逻辑；实践策略
一、引言
随着全球科技革命的不断兴起和经济社会的持续快速发展，低空经济正以全新的姿态和面貌融入经济社会发展的大潮中。低空经济涵盖了低空旅游、无人机利用、低空救援、低空物流等多个行业，涉及的产业链长、应用范围广，对于促进经济增长、推动产业融合发展、提升全社会就业水平等具有十分重要的作用。
近年来，我国高度重视发展低空经济，出台了一系列政策措施，各类低空应用的商业化场景不断涌现，在拉动就业、促进社会发展便利化方面起到了较大作用。但也要看到，低空经济发展过程中还有一系列问题和矛盾亟待破解，需要采取针对性较强的优化策略，以促进其健康平稳较快发展。
二、推动低空经济高质量发展的理论逻辑
推动低空经济高质量发展的理论逻辑主要包括本质逻辑、驱动逻辑、产业逻辑等方面。
（一）本质逻辑
低空经济的本质逻辑主要包含三个方面。一是低空要素化。低空要素是低空经济发展的基本依托，主要体现在对低空空域的开发利用。例如，对低空物流区、低空旅游区等相关空域资源进行开发利用，能够有效保证低空经济活动的有序开展。二是要素场景化。低空经济的有效发展，来源于要素场景的打造，具体来看，主要是将低空无人机、载人航空器等与农业发展、旅游服务、抢险救灾等具体场景有效结合，形成具备一定市场竞争力的产品和服务，促进低空经济可持续发展。三是场景经济化。推动商业场景实现有效的经济价值是发展低空经济的终极目标。例如，通过低空飞行观光、低空跳伞、无人机物流配送等商业场景满足消费者的消费需求，进而产生较好的商业和消费效应，实现经济增长。低空场景通过与文化、体育、农业等多元化领域融合发展，产生经济价值，成为推动经济社会全面发展的重要力量。
（二）驱动逻辑
低空经济的驱动逻辑主要包括技术驱动、需求驱动和政策驱动等。一是技术驱动。随着低空航空器在物流配送、旅游服务、农业应用、抢险救灾等领域的技术不断革新发展，各类行业产业因低空航空器的使用，人力物力成本不断降低，生产效率大幅提升。技术驱动促使低空经济的发展范围不断扩大，发展水平逐步提高。二是需求驱动。需求驱动是拓展市场的根本动力。随着人们生活水平的不断提高，消费群体对于低空经济的需求也越来越大。比如，低空物流配送不仅能够提高配送速度，节约人力、物力和时间成本，且能有效缓解交通拥堵，极大满足了人们对物流产业发展的迫切需求。再比如，乘坐低空载人航空器可以从空中俯瞰地表美景，与地面常规游览的体验完全不同，进一步提升了游客的获得感和幸福感。三是政策驱动。近年来，国家和地方政府高度重视低空经济的高质量发展，出台了一系列政策措施，为低空经济的平稳、快速、有序发展保驾护航。从国家层面来看，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，发展通用航空和低空经济。2025年《政府工作报告》强调，推动商业航天、低空经济等新兴产业安全健康发展。从地方层面来看，全国各地都结合自身实际，从不同角度出台了一系列与低空经济发展相关的土地、财政、税收及基础设施建设、产业布局等方面的政策，极大地激发了低空经济的发展动力和潜力。
（三）产业逻辑
低空经济的产业逻辑主要体现在低空制造、低空飞行、低空保障和综合服务等方面。一是低空制造产业。低空制造产业是低空经济发展的基础性支撑，其发展水平直接决定着低空经济发展的质量和层级。低空制造产品主要以无人机、低空载人飞机、滑翔伞、飞艇、热气球等为主，其核心技术为飞控系统、发动机制造等。二是低空飞行产业。低空飞行产业是低空经济的核心部分，主要包括低空航空器的运营服务。低空飞行产业的发展活力指数体现了低空经济的热度，城市空中交通、低空物流配送、航空摄影、低空旅行等都属于这一范畴。低空飞行产业的发展不断催生各类低空经济消费产品和服务，带动各类应用场景的涌现和消费水平的不断提升。三是低空保障产业。低空保障主要包括低空基础设施建设、信息通信、安全保障、低空监管、人才培训、维修服务等多个方面。只有将低空保障产业发展起来，低空经济在招商引资、科学布局、空间挖掘等方面才能畅通无阻。四是综合服务方面。低空经济高质量发展，离不开金融、信息、法律、保险等方面的综合服务支撑。要结合低空经济发展的基本特点和规律，适时出台相关的服务配套措施，以保障产业健康平稳发展。
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三、推动低空经济高质量发展的实践策略
推动低空经济高质量发展，应在空域资源配置管理、低空航空器装备研发、低空基础设施和服务体系布局、动态完善法规标准和监管体系等方面采取针对性措施。
（一）推动空域资源的科学化配置管理
- 推动低空空域分类分级管理
推动低空空域分类分级管理，是厘清管理界限、筑牢低空管控基础的重要手段，可从优化分类标准、分级细则以及强化分类分级协同等方面着手。在优化分类标准方面，需优先考虑低空空域相关飞行活动的复杂性和多样性，除了当前已设管制空域、监控空域和报告空域之外，还应进一步细化空域类型。例如，针对低空旅游板块，应设立专门的低空旅游空域，明确低空旅游飞行器的飞行路线、飞行高度和飞行时间，确保低空旅游活动有效开展。对于低空物流及低空农业植保等也应划定相关的低空空域类别，明确相关活动要素，通过统筹规划相关时间、高度和线路等，确保各类经济活动高效、有序、安全进行。在优化分级规则方面，要结合人口密集度、活动热度以及安全风险等要素进行综合评判。比如，人口密集度和活动热度较高的城市地区，应设为高等级管控区；人口较少且偏远的乡村地区，应设为低等级管控区。同时，要坚持分级分类管控的原则，建立统一协同的信息管控平台，确保信息共享和指挥调度的协调，以保障飞行活动顺利进行。
2.简化飞行审批流程
简化飞行审批流程是推动低空经济高效发展的重要环节，可从建立联合审批机制、实现信息共享、负面清单管理等方面着手推动实施。在联合审批机制建立方面，建议建立由民航和公安等部门组成的联合审批机构，实行一次性审批。飞行申请方只需提交一次飞行线路、飞行高度、飞行时间等计划材料，就能完成分类和审批，提高审批速度和效率。在信息共享方面，应建立信息化审批共享平台，实现提交数据自动推送，审批过程和反馈步骤等实时透明。在负面清单管理方面，只需列出不得从事低空飞行的情形和特殊情形，其他情况只需飞行申请方在平台进行提前备案即可开展低空飞行活动。通过多方发力，有效简化飞行审批流程，提高飞行效率。
3.构建空域资源市场化交易模式
构建空域资源市场化交易模式，是提高低空空域资源使用效率的重要途径。通过构建统一的空域资源市场化交易平台，提供信息发布、合作通道、协议签订、资金结算等多种功能。比如，通过平台发布空域资源使用状态、时间以及合作交易的最新信息，为企业和个人主体等提供实时信息参考；企业和个人主体也可以在平台发布空域使用需求，最终通过信息化手段自动进行供需匹配，形成可供确认的交易订单，实现空域资源的市场化优化配置。空域资源定价要科学化、市场化，需综合考虑区位价值、使用时间和频率、飞行活动的主导类型、供需关系等因素。
( 二 ) 加强低空航空器装备研发与技术创新
- 加大对低空航空器研发支持力度
在政策支持方面，建议政府相关部门出台一系列支持低空航空器研发工作的针对性政策措施，在引入科技型研发企业、税收优惠和减免、产品和服务推广奖励等方面重点发力，为企业开展研发工作创造有利条件，激发企业研发热情和信心。在资金投入方面，一方面，政府设立低空航空器研发专项资金，专门用于支持低空航空器的研发工作；另一方面，引导金融机构加大对研发企业的信贷支持力度，鼓励金融机构推出专门针对低空航空器研发支持的特色金融产品，此外，还可设立产业投资基金、风险投资基金等，吸引各类社会和民间资本主动参与，拓展资金来源渠道。在人才培养方面，建议建立由政府引导，企业和高校密切合作的人才培养机制。企业可将当前和未来一段时间的人才需求等反馈给高校，由高校结合实际情况设立低空航空器研发相关专业和课程，并与企业建立对口协作机制，适时选派学生到企业开展实践操作教学，还可通过校企之间签订就业协议等，安排毕业学生到企业相关岗位就业。
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2.加快核心技术研发突破
在关键技术突破方面，将飞行动力系统、导航通信、智能控制等薄弱技术环节纳入研发突破的重点领域。在飞行动力系统技术方面，将新能源动力系统、高性能发动机研发等纳入关键环节；在导航通信方面，积极推动北斗导航系统在低空飞行领域的多元化应用研究，强化导航精度和可靠性，积极研发通信卫星等在低空环境的应用技术，实现低空航空器与地面之间的精准通信；在智能控制方面，加快研究人工智能、机器学习等技术在低空飞行领域的应用，强化低空航空器在自主飞行、目标识别、智能避障等方面的技术水准。在创新平台建立方面，应积极建立科研机构、高校、企业等资源互补的产学研用一体化创新发展平台，为低空航空器关键核心技术研发突破创造良好的创新生态，不断提升自主创新能力和水平。在推动协同创新方面，应针对关键技术的关键环节，组织技术优势较强的联合攻关团队，开展技术攻关。要加强国际交流与合作，汇聚更多核心技术领域的技术人才团队和资源，加快关键核心技术突破进程。
3.推动产业链协同发展进程
在产业创新联盟的创建方面，建议积极推动技术研发企业、产品和服务推广企业、高校、行业协会等组建创新联盟，共同建立科学合理的行业标准、生产规范和流通渠道等，通过协同合作、优势互补等方式促进产业创新和协同发展。在产业链协同创新方面，技术研发部门应根据市场需求研发低空航空装备产品和服务，推广应用和使用的企业应将产品和服务在具体使用过程中存在的问题和不足及新需求等及时反馈给技术研发和设计单位，助力技术研发和设计单位推出更符合市场需求的产品和服务，从而促进整条产业链协同创新。
（三）推进基础设施与服务体系网络化布局
1.优化低空起降设施布局
在科学规划方面，要结合人口密度、经济发展程度、地形地貌等特点进行规划。在发达的平原地区和沿海经济带，建议大力推动低空通用机场、直升机起降点布局，以满足人口活动、货物运输和经济消费等方面的频繁需求；在相对偏远的欠发达地区，建议结合地形地貌和经济活动需求等，重点布局应急抢险救援、农牧林业保障等方向的低空起降设施；在具备低空旅游开发潜力的地区，建议适当布局低空旅游飞行起降点等。在选址方面，要科学考量安全性、便利性、融合性等因素，远离禁飞区和安全风险较高的区域。同时，要在一些地区开拓性地选择起降点，加快低空飞行与其他相关产业融合。在改建方面，要加大对通用机场、直升机起降点、无人机起降场等的投入、新建和维修改造力度。对于新建起降点和设施设备等，应重点提升综合服务保障水平，以适应多种现代化机型的起降需求，推动经济效益最大化。此外，还应用好废弃的、水平能级较低的各类中小微型机场和起降点等，因地制宜搞好扩建改造和维修升级工作。
2.完善智能感知和监测网络布局
在扩大设施覆盖范围方面，应加快构建完善的低空感知监测网络布局，加大对低空航空器的感知能力和监测范围。在城市人口密集区域，应全方位布局感知监测探测设备，实现低空感知监测无死角，确保低空飞行和城市地区的安全。在偏远的山区和乡村地区等，应积极应用卫星遥感、无人机巡逻检查等方式，构建低空航空器飞行活动区域的智能感知监测网络，确保飞行活动可感可控。在提升数据处理和应用能力方面，建议对各类空域资源的特征数据以及各类主流低空航空器的飞行数据等进行集中采集，通过人工智能、大数据等手段和方式进行综合处理和分析，有效提高数据处理和应用能力。同时，通过数据综合分析，可提前研判飞行路线、飞行环境、干扰因素等相关情况和问题，从而提升低空经济活动的安全性和稳定性。
3.健全低空飞行服务保障体系
在飞行服务站功能建设方面，应加强其服务保障和运营管理功能建设，建立飞行计划审批、气象、情报、应急救援等方面的服务机制，各飞行服务站之间应建立紧密的信息共享和协同调度机制，提升飞行保障服务效率和质量。在气象保障服务方面，应针对低空飞行空域建立针对性的低空气象预报体系，加强气温、气压、风力、风速、降水、雷电等低空空域气象要素的监测预报，为飞行决策提供科学依据。在油料供应和维修服务保障方面，应在通用机场、直升机和无人机起降点等低空飞行起降点布局足够数量的油料和维修保障服务设施设备，为各类低空航空器提供有效的燃油和维修服务。同时，应注重加大对航空燃油和维修保障服务质量水平的监管力度，确保低空飞行的安全可靠。
（四）动态完善法规标准和监管体系
1.加快完善低空法规标准体系
在科学立法方面，应持续完善低空经济方面的相关立法，加快在国家层面的法律中明确低空经济的定义、范围、市场准入条件、安全监管等方面具体内容，为低空经济发展提供法律保障。同时，建议建立低空经济促进法等法律法规，全面规范低空经济发展过程中的产业化、市场化、品牌化等行为；修订完善《中华人民共和国民用航空法》等法律法规，增加低空空域航空飞行等方向的法律规范，以适应低空经济发展需求。在规范标准制定方面，应加快构建涵盖低空航空器相关装备技术监管标准、产品和服务合格标准、飞行计划和路线审查标准、安全监管标准、事故调查标准等标准化体系，通过标准体系构建督促行业自律，确保低空经济活动的规范安全。在促进法规和标准协同方面，建议在法律制定过程中，明确标准的地位和定位，不偏离相关实际；在标准制定过程中，要以法律为支撑，做到严谨有效。通过标准和法律的紧密协同，推动低空经济活动有条不紊地开展。
2.强化安全监管能力建设
在创新监管手段方面，要加快建立以大数据、人工智能等信息化和智能化手段为支撑的数据化监管平台，对低空经济活动开展区域化、网络化监管，对每次低空飞行活动进行全面分析研判，对飞行轨迹异常、智能避障异常以及环境风险因素等数据进行研判分析，及时提出针对性的监管要求和安全风险提示。在加强监管队伍建设方面，要加强安全监管人才队伍的培训，尤其是要定期开展航空、法律法规、信息技术、人工智能等方面的学习，打造一支业务精湛的安全监管队伍。同时还要注重实时补充专业人才队伍，强化执法专业度。在完善应急管理机制方面，应建立低空飞行事故应急处置预案，明确应急救援处置的体系化流程，做到分工明确、行动迅速、专业有效，切实为低空经济活动开展提供应急保障支撑。
3.健全行业自律机制
在行业协会建设方面，低空经济相关领域的行业协会应明确各自职责分工，通过加强自身建设，完善管理规范并提升服务水平。在制定自律规则方面，行业协会应结合企业发展特点和市场需求等，积极制定行业内的自律规范，以行业规范为砝码，促进行业内相关企业严于律己，形成良性自律氛围。在加强行业监督方面，行业协会应构建行业约定俗成的监督机制，该机制要既能实现行业统一监督，又能促进企业内部相互监督，并形成奖惩机制，以此促使行业自律向好发展。
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（作者单位系云南省人民政府发展研究中心）