么 新 汪雪妮（清华苏州环境创新研究院）
摘 要：新兴产业废弃物循环利用是巩固我国新兴产业全球竞争优势的重要环节，是保障新兴产业资源持续供给的重要路径。我国新兴产业废弃物循环利用正处于发展初期。与传统废弃物不同，新兴产业废弃物的梯次利用和资源化利用的价值较高，是循环经济中最具新质生产力特征的领域，亟须系统构建相应的政策体系、市场体系、技术体系和监管体系，推进新兴产业废弃物循环利用产业健康有序发展。本文主要分析了我国新兴产业废弃物循环利用产业的发展趋势，提出新兴产业废弃物循环利用需要注意的若干问题，并从技术演进趋势和政策发展趋势两个方面，系统阐述了对我国新兴产业废弃物循环利用产业的趋势研判。
关键词：新兴产业；废弃物循环利用；发展趋势
当前，新一轮科技革命和产业变革加速演进，科技创新与产业创新的融合日益紧密，新产品和新模式不断涌现。以新能源、新基建等为代表的新兴产业，已成为推动产业升级和塑造新质生产力的关键力量。近年来，我国科技创新能力持续提升，科技创新体系逐步完善，已成功跻身创新型国家行列。同时，我国拥有完整的工业体系、庞大的产业规模和丰富的应用场景，这些都为新兴产业的发展提供了良好的基础和广阔的空间。经过长期的发展，风电、光伏、新能源汽车和轨道交通等已成长为具有全球产业优势的领域，工业机器人、盾构机、数控机床、可穿戴设备等在全球具有市场优势。以上这些产业设备陆续面临“新老交替”的问题，促进新兴产业废弃物循环利用成为经济社会高质量发展的重要议题。
一、新兴产业废弃物循环利用产业发展趋势
（一）新兴产业废弃物的发展趋势
党的二十大报告明确提出，实施全面节约战略，推进各类资源节约集约利用，加快构建废弃物循环利用体系。从传统工农业废弃物综合利用到以退役新能源设备为代表的新兴产业废弃物循环利用，从园区循环化改造试点、“城市矿产”示范基地等园区基地建设，到提出建设退役风电、光伏设备循环利用产业集聚区，我国循环经济高速发展、与时俱进。现阶段，我国资源循环利用企业已超过10万家，创造就业岗位超3000万个，为推进生态文明建设贡献了重要力量。
加快构建废弃物循环利用体系是循环经济未来5~10年的重要任务。新兴产业废弃物是我国经济社会高质量发展伴生的环境问题，带有鲜明的时代烙印，促进新兴产业废弃物循环利用是循环经济高质量发展的“蓝海”和增量。一方面，我国新兴产业废弃物循环利用正处于发展初期，制度体系建设、技术装备开发、商业模式等处于不断完善阶段。进入“十五五”阶段，新兴产业废弃物的产生规模将成倍增长，为产业发展带来巨大机遇。另一方面，新兴产业废弃物的资源化利用价值高，按照绿色设计、规范回收、高值利用、无害处置等全生命周期链条构建新兴产业废弃物循环利用体系，废弃物附加产物及其附加值将越来越受到重视。
一是在设备更新和消费品以旧换新政策驱动下，新兴产业废弃物循环利用产业加速发展。2024年3月，国务院印发《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》，提出实施设备更新、消费品以旧换新、回收循环利用、标准提升四大行动。“两新”政策是我国自2004年开展农机补贴、家电下乡等活动以来，最大范围、最大规模、最大力度的新旧动能“换血”行动。我国经济已经从高速发展阶段转向高质量发展阶段。经过了几十年的工业化、信息化、智能化发展，大部分生产设备和使用设备、新能源汽车等都具有一定的存量，也有改造升级或替换的需求。设备更新聚焦重点行业、建筑和市政基础设施、交通运输和老旧农业机械、教育文旅医疗设备等4大领域；消费品以旧换新聚焦汽车、家电产品和家装消费品。以上几乎覆盖了新兴产业废弃物所有品类范围。随着工业、能源、交通等领域的专项规划逐步印发实施，以及超长期特别国债资金等政策的持续支持，新能源设备、新能源汽车、工业机器人、数控机床等新兴产业废弃物产生规模将在原有基础上大幅提升。以规模化促进产业化，加快构建经济合理、商业模式可行的新兴产业废弃物回收网络，推进企业研发新兴产业废弃物循环利用技术并进行产业化验证，逐步打通回收利用的难点堵点。
二是经济社会发展全面绿色转型为新兴产业废弃物循环利用提供了有利的发展环境。党的十八大以来，我国绿色低碳发展取得历史性成就，但绿色转型仍面临不少挑战。为贯彻落实党的二十届三中全会就加快经济社会发展全面绿色转型作出的部署，2024年8月，中共中央、国务院出台了《关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》，明确提出加快经济社会发展全面绿色转型，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。该文件是我国未来10年绿色转型的纲领性文件。绿色转型是全球性议题，关系到我国经济社会发展方式和资源能源利用方式。新兴产业废弃物是新兴产业的“最后一环”，做好新兴产业废弃物循环利用不仅是践行全面节约战略、保障资源安全的重要举措，也是推动循环经济向高值化、规模化、精细化发展的重要路径。新兴产业废弃物不同于传统废弃物，具有长链条、高附加值、产出规模逐年增大的特点，是高品质的循环经济赛道。新兴产业废弃物循环利用的管理将更注重从产品全生命周期发力，建立规范的回收网络，更加注重再利用和再制造等高值化利用方式，建立第三方检验检测和绿色认证机构，重视循环利用标准化体系建设，特别是回收利用指南、技术规范等，建立贯穿全过程的环境污染控制和监管机制。
三是在新兴产业全球化竞争中，废弃物循环利用将成为企业拓展海外市场的必备技能。我国部分新兴产业产品出口海外，风电、光伏、新能源汽车等设备的出口量在全球占有较大比重。2023年，中国风电新增出口容量达到366.5万千瓦，同比增长60.2%；累计出口容量达到1.56亿千瓦a；光伏组件出口量为2.12亿千瓦，同比增长37.8%，光伏组件出口量占我国光伏组件产量的40.9%b；新能源汽车出口量为120.3万辆，同比增长77.6%c。国际社会对资源安全和产业链供应链韧性高度关注，美国、欧洲、日本等国家和地区纷纷出台了相关政策文件，这对我国部分新兴产业设备产品的出口产生了一定影响，因此在海外建立新兴产业废弃物循环利用体系是融入当地产业发展的重要切入点。
2021年4月，美国众议院提出制定《美国关键矿产独立法》，以促进经济发展和确保关键矿产供应链安全；2023年4月，美国发布《美国国家创新路径》，旨在为清洁能源技术创新提供支持与保障，将清洁能源供应链纳入美国法治轨道，构建完整稳定的制度框架。2023年2月，欧盟委员会出台《绿色交易产业计划》，指出在未来十年将大规模增加技术开发、制造生产和安装净零产品，并增加能源供应，减少对俄罗斯化石燃料的依赖；2024年3月，欧盟理事会通过《关键原材料法案》，确定34种关键矿产，明确了减少对第三国关键原材料依赖的目标。2022年7月，英国政府发布《英国关键矿物战略》，提出将通过提升国内生产能力、加强国际合作等方式，加强供应链弹性，提高供应链安全。2020年3月，日本颁布了《新国际资源战略》，强化国家对重要稀有金属的主导权，实行“一矿一策”，提高部分矿种储备数量，提升保障能力。可以看出，一方面，发达经济体通过出台系列政策，来提升本国资源利用率，减少对国外资源的依赖；另一方面，发达经济体将资源安全延伸到产业链供应链安全，加大技术研发投入，提升本国产品供应能力。国外针对大部分新兴产业废弃物如风电、光伏、各类设备和电器电子产品等，采用生产者责任延伸制度。中国作为产品出口国，需要履行废旧产品回收责任，在海外布局新兴产业废弃物循环利用体系，履行回收处理责任，构建“生产—销售—回收—利用”全链条，这可以在一定程度上减少国外在资源安全、供应链安全方面针对我国企业的排他性措施。
（二）必须引起重视的关键问题
新兴产业废弃物循环利用产业是循环经济中最具有新质生产力特质的领域，其经济效益高、发展潜力大。要充分吸取过往资源循环利用产业的发展经验，在产业发展初期就要树立高质量发展目标，从全球视角站在产业可持续发展的高度来培育新兴产业废弃物循环利用产业；既要尽量避免传统废弃物回收利用中曾出现的问题，也要做好源头管理和过程规范管理，提升我国新兴产业废弃物循环利用的全球竞争力。
1.切实防止回收短板问题再现
我国资源回收行业规模稳步扩大，但仍面临回收网络布局不均衡、回收体系不完善、劣币驱逐良币的问题。一是回收企业规模小，行业集中度低。2022年我国回收行业涉及9万多家企业、1300万名从业人员a。小企业在污染防治设施建设和运行方面投入明显不足，污染治理水平不高，污染治理设施不正常运行等环境违法行为较多。二是城市再生资源站点布局不完善。回收站、中转站、分拣中心、资源循环利用基地等回收设施，均存在不同程度的选址难问题，特别是回收站和中转站一般位于城市建成区，建设阻力大，部分回收网点因未被纳入城市规划而被拆除。三是再生资源回收“两网融合”存在一定难度。大部分城市废旧物资和垃圾分类仍各自独立，设施无法共享。四是废弃物中的部分材料回收价值高，大量的“小作坊”企业b用高于市场价的价格收购废弃物，导致大量废弃物流入地下渠道，“正规军”企业c陷入“收不够”困境，出现“劣币驱逐良币”的现象。这在退役汽车、退役动力电池、退役光伏等行业表现得尤为明显。
大部分新兴产业废弃物的回收利用价值相对较高，规范回收是保证后端高值化利用的前提。以风电设备为例，风电设备中90%为金属材料，其中战略性金属较多，如机舱和转子叶片使用铜，齿轮箱和发电机的主要耗材为镍、钕、镝、镨、铽、钼和铜等；海上、陆上风电装机每提升1吉瓦，新增耗铜量已分别达到0.54万吨、1.53万吨。回收环节决定了后端利用的价值和成本，直接关系到后端利用环节能否高值化和高效化。新兴产业废弃物循环利用产业正处在发展初期，处于建立管理机制和标准规范的重要阶段，应按照全球眼光、国际标准、系统思维建立运转高效、规范有序的新兴产业废弃物回收网络，做好废弃物的分类和预处理，扣好资源循环利用的“第一粒扣子”，为后端高值化利用提供来源保障和质量保障。
2.加快构建社会源和产业源分类循环体系
产生源对回收责任确定、回收成本、回收模式和利用途径有着决定性作用。为便于废弃物管理，通常情况下各国将废弃物分为社会源废弃物和产业源废弃物分别进行管理。以日本为例，日本将废弃物分为一般废弃物和产业废弃物，其中，一般废弃物按惯例由市町村负处置责任，废弃物的收集运输及处置原则上要经过市町村村长批准，再委托给具有相关资质的企业进行处理；产业废弃物由企业承担处理责任，废弃物的收集运输及处置原则上需要经过道都府县知事批准，然后自行处理或委托给具有相关资质的企业进行处理。
新兴产业的社会源废弃物是指消费者使用过程中、企业提供服务过程中所产生的废弃物，如分布式光伏、新能源汽车、可穿戴设备、服务终端等；新兴产业的产业源废弃物是在企业生产或作业过程中所产生的废弃物，如集中式风电和光伏、通信基站、数据中心、民航飞机、工业机器人、数控机床等。对社会源来说，可参考电器电子产品管理要求进行回收利用，由于社会源产生的新兴产业废弃物的所有者不具备利用处置能力，因此推动实行生产者责任延伸制是国内外的通行做法，该做法有利于推动生产者开展生态设计，保障废弃产品规范回收利用和安全处置。对产业源来说，一方面，一部分新兴产业废弃物属于央国企，如大部分集中式风电和光伏发电站所有者为央国企，其占比超过60%；通信基站基本上由联通、移动和电信等央国企建设；大部分民航飞机所有者也属于国有企业，这些废弃物处置不慎可能存在国有资产流失的风险。另一方面，盾构机、工业机器人、数控机床和共享单车等作为可为企业创造价值收益的设备或产品，企业对其使用效率和使用成本有一定的要求，除了尽可能维护好设备或产品的使用状态外，无论是促进设备和产品退役再利用或再制造，还是进行资源化回收都能产生一笔收益。因此，产业源新兴产业废弃物可参考污染者付费制度来进行回收利用，由使用者（即所有者）负责回收处置，这将更有利于促进退役设备和产品的梯次利用，建立零部件备件库，最大化地发挥废弃物的回收利用价值。
3.以生态设计为抓手跟进产业发展趋势
新兴产业虽然发展时间不长，但在全球都有一定的市场占有率和影响力，在人工智能、大数据和新材料等技术的推动下，产品的更新迭代速度加快，不同时间和不同型号产品产生的废弃物均有所不同，很难实现大规模标准化的产业化回收利用。欧盟、美国等发达经济体高度重视生态设计，并将其作为制造业可持续发展的重要举措，从材料选择、节能减排、延长寿命等全生命周期综合考虑。新兴产业是我国的优势产业，大部分设备和产品需要出口，践行生态设计不仅符合国外发展趋势，更能从源头出发考虑废弃物回收利用问题，从而有效地应对因产品更新迭代速度过快而产生的废弃物结构变化的问题。生态设计将成为产业高质量发展的必然趋势。此外，新兴产业废弃物利用处置企业也要密切关注新兴产业设备和产品的技术演进趋势，与生产企业合作，加强多品种废弃物回收和处置能力，提高工艺和产线应对能力。
4.注重因地制宜探索成熟体制机制
我国循环经济管理制度包括总量控制制度、生产者责任延伸制度、重点单位管理制度、标准标识制度和认证制度等，针对废旧电器电子产品规范回收还有基金制度、补贴制度等。传统的循环经济管理制度在新兴产业废弃物循环利用中的适用性仍有待检验。一方面，当今世界正经历百年未有之大变局，世界多极化加速发展，贸易摩擦与合作相互交织；另一方面，我国正在深入推进全面深化改革，以推动高质量发展和应对重大风险挑战。未来新兴产业废弃物相关政策的制定不仅要考虑中国循环经济的发展趋势，也要与世界循环经济和贸易环境接轨，服务我国新兴产业做大做强。
各类新兴产业废弃物的特点不一，要抓住主要矛盾因地制宜布局循环利用产业。基于全链条成本确定服务半径和回收模式。以风电设备为例，由于风机叶片和塔筒的拆解、运输的成本非常高，因此必须基于回收成本设定回收利用服务半径，就地就近利用模式更经济；而共享单车在大城市分布更密集，可协同电动自行车、共享电单车建设区域处置中心，汇聚同类型产品开展规模化利用。基于产业发展战略需求布局循环利用产业。以盾构机为例，由于盾构机的价值非常高，维修和再制造的收益较大，因此生产企业可凭借设备技术优势，延长产业链条、布局回收利用业务；民航飞机的价值较高，随着我国民航飞机逐步迎来退役潮，主流民航飞机企业为优化资产结构，均在布局退役民航飞机循环利用产业。
二、新兴产业废弃物循环利用技术演进趋势
（一）装备系统化设计，智能化、智慧化趋势明显
随着我国数字基础设施不断完善，数字技术将在产业变革中发挥更大作用，成为促进我国经济高质量发展的重要助推器。现阶段，我国已初步形成以自动化产线、智能检测与装配装备、智能控制系统、工业机器人等为代表的智能制造产业体系。在数字经济的推动下，新兴产业废弃物循环利用装备将依托数字技术进行系统化升级，不断提升其自动化、信息化、集成化水平，最终朝着智能化、智慧化方向发展。
新兴产业废弃物高值化利用以精细化回收拆解为前提，设备自动化、信息化、集成化升级是大势所趋。部分新兴产业废弃物的零部件较多，内部结构复杂且精密，特别是风电设备、民航飞机、盾构机和数控机床等大型设备，对回收拆解和检验检测的要求较高。传统的“人工+机械”的处理方式将不再适用，会逐渐被专业的机械设备所取代。在我国报废汽车零部件领域，已开发出智能化、全自动的废旧动力电池材料再生产线、汽车零部件再制造自动检测设备，产值较高的资源循环利用领域已实现自动化、智能化。智能控制系统、高精度传感器、工业机器人等领域的核心技术和关键零部件也将在新兴产业废弃物循环利用产业中得到应用。通过硬件、软件与应用技术深度集成，以及人工智能技术赋能，生产设备与智能网络实现高度互联，拆解及加工制造装备的自动化与智能化水平持续提升。未来，新兴产业废弃物循环利用技术的发展将更加注重智能化、智慧化。随着人工智能、大数据等新一代信息技术深入发展，资源循环利用产业已逐渐从“互联网+”转变为“人工智能+”，构建涵盖智能监测、智能分类、自动分拣及机器人作业等的智能装备技术体系。
（二）高效分离技术是提高利用效率的切入点
以新能源、新一代信息技术、智能制造等为代表的新兴产业的快速发展，在对材料提出更高要求的同时，也加速推动了新材料的创新研发。一方面，复合材料和合金材料等在新兴产业中的应用日益广泛，例如，第三代铝锂合金在国产大飞机上成功应用，碳纤维复合材料被广泛用于新能源汽车车身和电池、风机叶片等领域。另一方面，绿色环保材料、智能材料等新能源材料将成为主流，例如，新型相变材料等信息功能材料被用于通信终端、可穿戴设备、智能家居等行业，有机—无机杂化钙钛矿材料作为太阳能电池的吸光材料，在超薄及柔性能源领域有着广阔的应用前景。未来，新兴产业废弃物的组分也将日益复杂，这对分离技术提出了更高的要求，推动废旧产品设备精细拆解、复合材料高效解离、有价金属清洁提取、稀贵金属再生利用等先进技术快速发展。主要的分离技术如下。
一是精细化拆解技术。发展精细化拆解技术是实现新兴产业废弃物高值利用的关键环节。精细化拆解技术是通过科学的方式，将拆解行为细分为很多小环节，并采取相应措施保证拆解过程中对环境和资源造成的损害最小，广泛应用于报废汽车拆解、电子废弃物处理和锂电池回收等领域。随着科技的进步，激光切割、等离子熔融等先进技术在零部件精细化拆解领域崭露头角，极大地提升了拆解效率和质量。随着人工智能和机器学习技术的应用，零部件精细化拆解过程将更加智能化和自动化。
二是复合材料高效解离技术。复合材料资源化利用主要关注如何高效、环保地回收和再利用废弃的复合材料，以减少对环境的污染，并节约资源。复合材料高效解离技术的核心是实现复合材料中各组分的有效分离，以获取原始材料或更纯净的分离产物。此外，热解技术通过高温加热使复合材料分解；破碎与筛分技术使用破碎机将复合材料进行破碎后，利用筛分设备对破碎后的物料进行分类后再对其进行处理和利用；物理回收主要通过机械手段将复合材料中的不同组分分离，而化学回收则是利用化学溶剂或反应条件使复合材料中的组分分离；针对某些可生物降解的复合材料，生物降解技术可以利用微生物的代谢作用对其进行资源化利用，但通常需要较长的处理时间。
三是稀贵金属再生利用技术。含有稀贵金属的零部件材料组成复杂，包含多种元素和化合物，甚至可能含有有毒有害物质，且稀贵金属占比相对较低，导致提取稀贵金属的成本和难度进一步增加。基于当前存在的挑战，可探索引入绿色溶剂、无毒催化剂和可再生能源等绿色化学方法来降低提取过程对环境造成的影响，提高提取效率。纳米技术将推动开发高选择性吸附材料与催化剂，显著降低非目标金属产生的干扰。电化学技术的持续突破，尤其是电解和电沉积等技术的创新，将显著提升废弃物中稀贵金属的提取效率。此外，应用机器学习和人工智能等技术，可以实现对废弃物处理过程的实时监控和动态调整，从而提高稀贵金属的提取效率。这些技术的综合运用和创新，将有助于实现对废弃物中稀贵金属的高效、环保提取，进一步促进资源循环利用。
（三）资源本级循环技术是提升附加值的关键
资源本级循环技术是指通过对废弃物进行系统化的加工、处理和再制造，将其转化为可再利用的原材料或能源，并在本级（同一层次或同一生产体系内）实现资源的循环再利用。这种技术旨在最大限度地减少对自然资源的依赖，减少碳排放，实现资源最大化利用。发达国家从事资源循环利用的龙头企业高度重视废弃物的本级利用，轮胎巨头米其林提出到2048年将使用80%的可持续材料来制造轮胎，所生产的轮胎将被100%回收；风电巨头维斯塔斯与全球钢铁产业巨头安赛乐米塔尔合作，塔筒中的钢材料100%使用回收的废钢料生产，其中很大一部分废钢料来源于废弃塔筒。我国通过废塑料本级利用生产的再生塑料颗粒，其售价比原生塑料颗粒高20%~35%。
事实证明，资源本级循环技术是现阶段全球范围内循环经济发展的高级形式，对分类、预处理、加工和检验的技术要求高，但带来的经济价值也超过梯次利用方式。我国大部分新兴产业正进入增量与存量并重的时代，未来废弃物退役的规模将逐渐增大，与产品新增的规模将逐渐持平甚至超过。发展资源本级循环技术将有利于构建材料产业的闭环循环体系，可减少对外部资源的依赖，从而缩减材料前置处置环节。除此之外，随着全球绿色低碳发展机制的逐步完善，由于本级循环利用材料具有显著的减污降碳作用，且性能与原材料相同，因此本级利用材料将成为行业重点需求的材料之一，其绿色低碳属性将形成市场溢价，提升产品附加值。
（四）全生命周期绿色设计技术
在全球绿色技术变革浪潮中，全生命周期绿色设计技术凭借系统性生态设计技术体系的突破，成为驱动产业低碳转型的核心引擎。生态设计技术体系以清洁能源技术整合与循环再生技术突破为双轮驱动，依托可再生能源系统集成、生物降解材料闭环回收、零碳生产工艺等关键技术，构建“资源—产品—再生资源”的精密物质流模型，实现能效提升40%、材料损耗降低60%的技术跨越。发达经济体通过立法强制实施生物基复合材料研发、自修复涂层技术应用等12类核心技术标准，要求产品设计必须整合标准化拆解接口工艺、逆向物流追踪系统等关键技术模块。以德国工业4.0生态设计标准为例，其强制规定产品必须采用模块化冗余架构，关键部件要植入区块链追溯芯片，并运用化学解键技术以实现95%的材料可逆分离。
我国在新兴产业领域正形成具有自主知识产权的绿色设计技术集群。在工程机械领域，盾构机的模块化设计已升级为基于标准化接口工艺的智能替换系统，激光熔覆再制造技术可使核心部件的寿命延长300%，配套开发的数字孪生系统可实时优化设备能效。在新能源装备领域，风机叶片创新采用超临界流体解聚工艺的可循环树脂体系，配合纤维增强体的梯度分离装置，使复合材料回收纯度达99.2%；光伏组件背板创新采用具有热敏分离层结构的新型EVA材料，通过精准温控实现各组分无损分离，较传统工艺减少75%的分离能耗。
为适应未来技术发展需求，全生命周期绿色设计包含五个维度的技术矩阵：在概念设计阶段应用人工智能驱动的生态效益仿真系统；在原型开发阶段部署生物基复合材料的3D打印技术；在制造环节嵌入工业互联网能效优化平台；在使用阶段植入自感知智能维护模块；在回收阶段构建基于机器视觉的智能分拣产线。通过建立涵盖42项关键技术的绿色设计标准体系，我国正加速形成从纳米级材料改性到万吨级装备再造的完整技术链条，为全球绿色工业革命提供中国技术方案。
（五）碳价值日益提升
应对气候变化已成为全球共识，设备和产品的碳价值日益提升。从国际看，以欧盟为代表的发达国家先后通过碳边境调节机制、《企业可持续发展尽职调查指令》等政策，将产品的碳排放作为重要审查指标，对高碳产品限制进口或要求出口方补缴产品碳关税，进而提高了设备和产品的价格。从国内看，我国2020年9月宣布碳达峰碳中和目标，并将其作为国家重大战略决策，把碳达峰碳中和纳入经济社会发展全局，构建了碳达峰碳中和“1+N”政策体系，进而推动经济社会全面绿色转型，推进新兴产业绿色低碳发展。
促进新兴产业废弃物循环利用是减污降碳的重要举措，随着我国碳减排方法逐渐与国际接轨，新兴产业废弃物的碳价值将被进一步挖掘。2019年发布的《循环经济：应对气候变化的另一半蓝图》报告中指出，循环经济通过生态设计方法避免废弃物产生和污染排放，通过延长产品和材料的使用寿命、保留其蕴含的能量等方式，来改变商品的生产和使用方式，从而减少温室气体排放。新兴产业是我国的优势产业，其废弃物循环利用是研究碳减排的重要领域。目前，风电、光伏设备、新能源汽车（包括动力电池）等领域的循环利用碳减排正在被广泛研究，随着通信基站、数据中心、工业机器人等的大规模退役，构建新兴产业废弃物循环利用碳减排体系将变得日益重要。随着国内碳市场的逐渐成熟，新兴产业废弃物有望被纳入碳交易市场，为企业创造更多的价值。为进一步提升新兴产业的全球竞争力，我国将加快推动中国碳市场与国际碳市场体系对接互认，深度挖掘新兴产业废弃物循环利用的碳减排价值。
三、新兴产业废弃物循环利用政策发展趋势
（一）抓住“两新”政策窗口，提升产业发展能力
2024年我国政府工作报告提出，稳定和扩大传统消费，鼓励和推动消费品以旧换新，提振智能网联新能源汽车、电子产品等大宗消费，推动各类生产设备、服务设备更新和技术改造，部署消费品以旧换新和设备更新工作。2024年，我国相继出台了《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》《关于加力支持大规模设备更新和消费品以旧换新的若干措施》，系统构建“1+N”政策体系，并配套多项财政金融支持措施，有力拉动投资增长、释放消费潜力、促进产业发展。
大规模设备更新和消费品以旧换新（简称“两新”）政策的实施为新兴产业废弃物循环利用产业注入了强大动力。从产废端看，“两新”政策推动钢铁、有色、石化、化工、建材、电力、机械、航空、船舶、轻纺、电子等重点行业生产设备、用能设备、发输配电设备等的更新和技术改造，有大量的传统机床、工业机器人将退役或升级。除此之外，交通领域老旧新能源公交车和动力电池更新换代，高耗能高排放老旧船舶报废更新，老旧农业机械报废更新；在医疗领域，更新置换教学及科研技术设备，医疗卫生装备和信息化设施迭代升级，放射治疗、远程诊疗、手术机器人等医疗装备更新改造；在消费端持续开展汽车以旧换新。以上措施都将进一步增加装备设备类报废量，新兴产业废弃物产生量规模将大幅提升，其中蕴含着重大的产业机会。从回收利用端看，“两新”政策将“回收循环利用”作为四大行动之一，明确了新一轮大规模设备更新和消费品以旧换新所产生废弃物的处置路径，并系统提出完善废旧产品设备回收网络、支持二手商品流通交易、有序推进再制造和梯次利用及推动资源高水平再生利用等四项措施，将回收和循环利用作为“两新”政策兜底的一环。新兴产业废弃物的循环利用作为循环经济的重要增长点，要抓住2024—2027年“两新”政策窗口期的发展机遇，用好贷款、补贴、融资等优惠政策，依托企业优势领域，做好新兴产业废弃物回收网络搭建，积极开发循环利用智能化设备，做精做专循环利用技术，加快打造企业护城河。
（二）激励型、引导型政策将是未来发展主体
当前，我国循环经济已经进入提质升级阶段，是促进经济社会绿色转型的重要一环。在此过程中，要处理好政府和市场的关系，妥善防范化解绿色转型面临的内外部风险挑战。从国际看，全球经济复苏乏力，地缘政治冲突加剧，保护主义、单边主义上升，外部环境对我国发展的不利影响不容忽视，但绿色低碳发展仍是全球共识与合作焦点。从国内看，我国面临有效需求不足、部分行业产能过剩、社会预期偏弱、风险隐患较多等困难和挑战，外部环境的复杂性、严峻性、不确定性上升，进一步全面深化改革、推进中国式现代化成为在百年变局加速演进中赢得战略主动的必然要求，构建高水平社会主义市场经济体制成为首要改革目标。
综合来看，循环经济是中国式现代化的有机组成部分，加快构建废弃物循环利用体系更是实施全面节约战略、保障国家资源安全、积极稳妥推进碳达峰碳中和、加快发展方式绿色转型的重要举措。新兴产业废弃物循环利用体系既是循环经济领域中的“短板”，也是资源循环利用产业中的“蓝海”，是短期内循环经济领域的一项重要工作，“十五五”时期将陆续出台促进新兴产业废弃物循环利用的专项政策。但不可忽视的是，无论是全面深化改革制度还是经济社会绿色转型制度，都将市场经济放在了突出位置，既要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，也要妥善防范化解绿色转型面临的内外部风险挑战。我国循环经济已进入高质量发展阶段，2024年，我国循环经济市场规模约为46366亿元，已基本形成较为完善的制度框架、技术体系和多样化发展模式。新兴产业废弃物循环利用产业作为最具新质生产力特征的领域，在国内外的复杂形势下，未来的政策导向以激励型和引导型措施为主，基于市场化目标着力构建全生命周期管理链条。
（三）污染治理政策体系持续完善，监管执法趋严
建设美丽中国是全面建设社会主义现代化国家的重要目标。党的十八大以来，党中央高度重视生态文明建设，经过多年的发展，我国生态文明顶层设计和制度体系建设基本完成，已形成源头严防、过程严管、损害赔偿、后果严惩的生态文明制度框架，生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化水平明显提升。当前，我国经济社会已进入加快绿色化、低碳化的高质量发展阶段，生态文明建设仍处于压力叠加、负重前行的关键期，生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力尚未根本缓解，美丽中国建设任务依然艰巨。但是，在生态文明建设领域，我国的国家治理体系和治理能力与全面推进美丽中国建设的目标相比，仍存在一些不相适应的地方。例如，分区域、差异化、精准管控的生态环境管理制度尚未深入实施，自然资源资产产权制度和管理制度体系仍需进一步健全和完善。生态文明政策将持续协同推进降碳、减污、扩绿、增长，以高品质生态环境支撑高质量发展。
新兴产业废弃物作为潜在的新污染源，需要重点管控。随着我国新兴产业废弃物循环利用相关政策的出台，配套的环保政策也陆续出台。一方面，在原有的污染防治举措上，坚持问题导向，结合新兴产业废弃物的特点和潜在污染风险，配套建立精准治污、科学治污的制度机制，并推动将以新兴产业废弃物为代表的新型污染物纳入《中华人民共和国生态环境法典（草案）》监管范畴，针对重点行业、关键环节实施环境管控措施，有效防范环境风险。另一方面，更加注重使用法治、市场、科技、政策“组合拳”，系统构建新兴产业废弃物全生命周期污染防治监管体系，建立并完善环境污染与生态环境保护、自然资源保护利用的价值评估体系，提高污染环境要付出的代价，更全面地将环境资源价值和污染成本体现出来。
（四）基于市场化的体制机制正在探索中前进
党的十九大明确将要素市场化配置作为经济体制改革的两个重点之一，党的十九届四中全会进一步强调，推进要素市场制度建设，实现要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平。循环经济进入高质量发展阶段，逐渐从政府引导向市场主导转变，以更好地发挥市场的决定性作用。新兴产业废弃物循环利用产业是循环经济中回收利用价值较高的领域，与低值废弃物主要依赖政府补贴的发展方式有所不同，相关市场主体有意愿和动力从事新兴产业废弃物的循环利用工作，并推动形成相适应的商业模式和盈利模式。未来，促进新兴产业废弃物循环利用产业市场化发展的机制将得到进一步完善，主要包括以下三个方面。
一是标准体系为产业发展提供规范指引。标准是产品和服务走向市场的通行证，代表着规则话语权和产业竞争制高点。新兴产业废弃物是有望率先实现循环利用规范化管理的领域，其大部分零部件可以进行再利用和再制造，二手零部件和再制造零部件的市场空间大，建设标准体系对新兴产业废弃物循环利用领域至关重要。在市场准入方面，优化市场准入条件，为新技术新模式提供充分的发展空间和容错环境，积极参与国际市场准入标准制定；在循环利用环节中，建立拆解、回收、加工、利用和处置的技术标准体系，率先完成新能源领域标准体系搭建；在国际合作上，面向东南亚、欧盟等第三方市场，推动新兴产业废弃物循环利用标准体系与国际接轨，深化与国际标准的合作与互认。
二是通过认证制度和绿色信用管理制度来营造良好市场环境。建立认证制度是确保产品质量的有效举措，随着新兴产业废弃物循环利用产业越来越成熟，再制造企业的生产质量体系认证、再制造产品和二手产品的认证都将陆续展开，检验检测技术支撑体系也将陆续建立。退役风电设备、民航飞机、盾构机和数控机床等大型、高价值设备的循环利用将率先被纳入绿色信用管理体系。逐步建立企业循环经济信用评价制度，并公开评价结果，评价结果可作为贷款、融资、享受补贴和优惠政策等的重要凭证。
三是建立再生材料推广应用机制以促进其高值化利用。当退役设备或产品无法进行梯次利用时，应大力推进再生资源同级利用。在生产过程中，逐步提高再生材料使用比例，率先在新能源等重要领域建立强制性再生资源使用标准，提高产品后端附加值。
（五）生产者责任延伸制度将是全球视角下的重要趋势
生产者责任延伸制度和污染者付费制度的关键在于权责界定。前者是由生产企业承担产品报废后的回收处置责任，后者是由使用者承担产品报废后的回收处置责任。我国有着自身的国情，不能简单照搬西方废弃物管理制度，新兴产业废弃物管理制度的制定也必须建立在现实的国情上。
生产者责任延伸制度是发展循环经济的重要制度之一，在欧洲、北美、亚洲等全球多个地区已得到广泛实施。生产者责任延伸制度将生产者的责任扩展到产品生命周期的末端，将废物管理成本和污染成本内部化，让生产者负责报废产品的收集和处理工作。该制度通常包括多种政策工具的组合，如目标制、基金制、押金/保证金返还和预付处理费等。新兴产业废弃物中大部分废弃物的价值都相对较高，一方面，由于废弃物收集、分类和处理的费用较高，因此通常的公共预算或其他渠道的资金可能无法满足其规模需求和长期稳定投入要求；另一方面，新兴产业废弃物的精细化回收和利用可创造一定的收益，具有市场化发展价值，实施生产者责任延伸制度有利于构建可靠的回收利用模式，保证退役和回收环节实现闭环。
在污染者付费制度下，生产企业仍应主动发挥作用。污染者付费制度是环境费用内部化的经济手段，在世界范围内以各种形式在多个领域（如噪声污染、水污染、大气污染等）得到应用。以新能源产业为例，我国明确要求集中式退役风电、光伏设备执行污染者付费制度，由发电企业承担退役新能源设备处理责任。在此背景下，部分发电企业积极开展循环利用产业布局，延长产业链条；与此同时，生产企业也开始布局退役新能源设备循环利用产业，提升企业竞争力。此外，分散式风电和分布式光伏的回收处理责任主体尚未明确，其使用者主要为工商企业或公众，他们缺乏专业的处理能力和资金支持，回收动力不足。为此，需探索研究经济可行、可持续的管理机制。在此过程中，生产企业有望承担重要责任。
值得注意的是，大部分欧美国家和地区采用生产者责任延伸制度回收新兴产业废弃物，我国作为新兴产业产品的主要出口国，要重视履行生产者的回收处理责任。无论是实施生产者责任延伸制度还是污染者付费制度，新兴产业废弃物的循环利用都离不开生产者的参与。在可能成为我国引领全球循环经济发展的领域，我们更要建立全球视野，推动我国新兴产业废弃物循环利用产业与国际接轨，推广中国新兴产业废弃物循环利用的最佳实践，为全人类的绿色发展贡献中国智慧和中国范式。
【本文摘自《新兴产业废弃物循环利用发展报告（2025）》一书，有删改，已经作者授权刊发】
（么新系清华苏州环境创新研究院副院长；汪雪妮系清华苏州环境创新研究院政策研究员）