焦永利
近年来，“未来已来”成为耳熟能详的说 法，未来产业也成为经济领域热点话题。如何 更好地认识未来产业，构建面向和引领未来产 业发展的政策体系，成为重要的时代命题。为 此，我们需要辨析如下几个具体问题：什么是 未来产业？什么是产业政策？未来产业的特点 有哪些？如何构建服务和引领未来产业发展的 新型政策体系？本文尝试对此进行简要分析。
一、什么是未来产业
未来产业话题涌现的主要背景是新一轮科 技产业革命。由于涉及物质、能量、信息等方 面的底层技术突破，这一轮科技产业革命将会 孕育出许多新的产业门类与产业形态，同时也 为既有产业提供革新动力。这一变化将是系统、 全面和长期的，由此开辟出许多新的想象空间， 因而被冠以“未来”之名，其重要特征是非线 性变革并带有一丝科幻色彩。例如，奇点大学 创始人之一的彼得·戴曼迪斯等人就在《未来 呼啸而来》一书中提出，“当前人工智能、云 计算、基因编辑、纳米技术、先进制造等领域 科技突破蓬勃展开，每个领域的技术进步都出 现了类似摩尔定律的指数级增长现象，某些独 立加速发展的技术与其他独立加速发展的技术 融合会导致新的‘奇迹’产生。”
目前，针对未来产业尚无权威定义，但通 常认为未来产业是指对推动未来经济社会发展 起到关键性、支撑性和引领性作用的产业。国 内外政府、机构、智库等对此开展了许多研 究。例如，在美国陆军研究机构发布的《2016— 2045 新兴科技趋势报告》中，共提炼出 20 项 值得关注的趋势，包括机器人与自动化系统、 增材制造、大数据分析、人类增强、智能手机 与云计算、医疗进步、网络安全、能源技术、 智慧城市、物联网、食物与淡水科技、量子计 算、社交网络、先进数码设备、混合现实（即 虚拟现实与增强现实）、对抗全球气候变化技 术、先进材料、新型武器、太空科技、合成生 物科技等。
普华永道在《2050 年的世界》报告中提出， 区块链、机器人、物联网、3D 打印、混合现实、 人工智能、无人机将成为未来聚焦的产业。华 为公司发布的《智能世界、触手可及：2025 十 大趋势》报告提出，5G、云、IOT、AT 的融合 应用正在塑造一个万物感知、万物互联、万物 智能的世界；这份报告还展望了未来十项科技 产业的变革趋势：是机器、更是家人，超级视野，零搜索，懂“我”道路，机器从事三高， 人机协创，无摩擦沟通，共生经济，5G 加速 而来，全球数字治理。麦肯锡在《改变未来的 12 项颠覆性技术》中指出，物联网、基因组学、 机器人、3D 打印、可再生能源和先进材料将 是未来产业的发展方向。高德纳（Gartner）公 司在科技趋势展望中，提出了“超级自动化” 的前景。
美国国会参议院商业、科学和运输委员会 于 2021 年 5 月表决通过《无尽前沿法案》，其 中列出如下重点领域：人工智能与机器学习、 高性能计算、半导体、先进计算机软硬件、量 子计算、机器人、自动化与先进制造、先进通 信技术与沉浸技术、基因组学与合成生物学、 区块链与网络安全、先进材料、先进能源等。
持技术乐观主义观点的未来学家库兹韦尔 更是在《奇点临近》一书中提出人类将在未来 几十年达到技术上的“奇点”，届时将能够突 破基因法则掣肘，在智能方面与机器融合，通 过脑机接口、智能嵌入等技术重塑认知能力， 进而推动人类社会达到前所未有的智能水平和 高度的物质文明。 上述内容表明，对于未来产业的描述和定 义通常集中于技术和产业门类两个方面，展望 的时间尺度涵盖近期、中期并一直拓展到人类 文明演进的视野。
二、产业政策的类别与作用
著名学者梁鹤年教授发展了分析政策问题 的元方法——S-CAD 政策评估框架。该框架认 为政策就是“有目的的行动”，而公共政策就 是动用公共资源、实现公共目的行动，主要包 括四大要素：立场、目的、手段、结果。评价 政策好坏的标准是“效应、效率、可行”，也 就是要关注政策执行后是否达到了目的，是否 用合适的、不多不少的资源达到了政策目的以 及是否得到相关利益群体的认同。
从这一框架来看，产业政策就是为了实现 一定的产业发展目的而采取的各种行动。从最 一般的角度而言，广义的产业政策也包括市场 端。例如，一个企业在制定未来规划时，是选 择进入产业竞争的 A 赛道还是 B 赛道？这也是 一个产业政策问题，但因其决策主体和政策后 果均主要局限在一定范围，因而并不作为本文 讨论的内容。这里主要关注以政府为主体的产业领域的公共政策问题。
《辞海》中将产业政策定义为：“政府为了 实现一定的经济和社会目标，以全产业或特定 的产业部门为对象，直接或间接干预产业经济 活动的各种政策手段的总和。其基本功能在于 规划产业发展的方向和目标，协调各产业之间 的相互关系以及产业内部企业之间的竞争和垄 断关系。”
可见，在立场层，政府的产业政策毫无疑 问应当是在经济发展中实现公共利益、长远利 益、整体利益。在目的层，产业政策服务于产 业的高质量发展，不同层级、部门有着具体的、 分层分类的定性和定量目标。这两个层面的共 识度相对较高，而理论和实践上的矛盾、争议 主要集中于手段层面，即政府应以何种强度、 方式和路径干预产业发展，这就涉及产业政策 的主要维度与政策工具问题。
根据不同维度，产业政策可以划分为不同 类型，这些维度主要包括经济发展阶段、产业 门类、作用对象、作用机制、产业生命周期等。
根据国民经济发展阶段的不同，可以刻画 出工业化前期、工业化中期、工业化后期和后 工业化时期等相应的产业政策工具。工业化前 期的产业政策以轻工业等领域为主，对劳动力 的素质和能力要求不高；工业化中期的产业政 策以重化工业等领域为主，重点发展成熟产线 和企业，围绕龙头企业招商，迅速形成产业集 群，动员投入大量的资本、能源等要素；工业 化后期产业政策以先进制造业为主，逐步提升 技术含量，也注重发展生产性服务业，重视提 高研发水平，促进形成完善的产业集群；后工 业化阶段产业政策以发展高新技术产业和服务 业为主，重视提高自主研发能力、高新技术人 才的引进以及产业生态圈的构建等。
根据产业门类的不同，可以将产业政策分 为农业、制造业、服务业、高新技术产业以及 各产业门类中更加细分的针对性政策。 根据作用要素的不同，可以将地方产业政 策分为财税类、土地类、金融类、公共服务类 和人才类等产业政策。
根据作用机制的不同，可以将产业政策分 为选择性和功能性产业政策。选择性产业政策 是指政府通过扶持特定产业等方式以缩短产业 追赶过程，注重政府对具体方向的选择以及直 接发挥资源配置的作用，而功能性产业政策是 指政府通过营造营商环境、提供公共物品等方 式弥补市场失灵，从而促进市场更高效运转的 政策，侧重发挥市场机制的公平竞争作用。
上述产业政策的维度和工具纵横交错，形 成了一个政策图谱及其对应的工具库，在实践 中可依据具体条件来进行灵活组合运用。
三、适应未来产业特点，构建新型产 业政策体系
产业政策是促进产业发展所要采取的行 动，而这样的行动必须基于对未来可能性的思 考与判断，我们无法准确预见未来，但可以通 过一些规律性认识对未来的可能性进行尽可能 的收敛，从而增加预判的准确度。正如“互联 网预言家”凯文·凯利在一次演讲中所说的那 样：“技术都会有一个前进的方向，我把它叫 作必然，就是这个趋势像重力一样，一定会发 生。比如有了芯片、电波等，必然会出现互联 网，会出现手机。……我相信这些趋势是可以 预测的，但是它的细节无法预测，比如电话一 定会出现，但苹果不是；网络一定会出现，但 Twitter 不是。我想讲一些长期的趋势，这种必 然的趋势都是交织在一起的、互相依赖的，但 最后朝同一个方向前进。”随后，他在《必然》 一书中描绘了未来科技产业变革的十二个趋 势——形成、知化、流动、屏读、使用、共享、过滤、重混、互动、追踪、提问、开始，这实 际上是从十二个角度描摹了科技产业发展的未 来图景。
基于这样的认识，我们尝试提炼关于未来 产业的一些确定性较高的特点，再针对这些特 点去构建能够更好引领和支撑未来产业发展的 新型产业政策体系。在经典的产业政策图谱与 工具库之中，有一些工具可以延续使用，同时 也需要根据新的要求创造新的政策工具包。需 要说明的是，本文针对这一问题的思考仍处于 较初级的阶段，仅仅提出一些产业政策转型的 重点方向，尚未达到系统化、学理化的深度， 寄望于此后的研究能够进一步深化与补充。
综合各方面研究，未来产业具有四方面显 著特点，需要以此进一步更新产业政策理念与 工具。
第一，适应“模式颠覆性”特点，推进 产业政策与科技创新高度协同。未来产业的 “未来”属性，首先体现为对既有的经济和产 业模式带来非线性影响，引发代际变化，形 成巨大的、颠覆性的变革。针对这一特点的 主要考量指标是数量级。例如，通讯技术的 新一代技术通常会较之前的技术在终端连接 数量、连接密度、数据上行下行速率方面呈 现出数量级的变化。
通常而言，要实现数量级的变化很可能需 要科技创新方面做出新的突破。如本文第二部 分所述，产业政策具有鲜明的阶段性，当前我 国产业发展总体上处于从跟随型到前沿型过渡 的阶段，这是整体判断。在过去，很多领域都 有成熟的产业路线可以遵循，有国外成熟的技 术设备可以引进，因而此前产业升级政策所追 求的“未来产业”，其实并非整个人类产业发 展的前沿界面。今天，随着我国越来越多的行 业领域从跟跑走向并跑乃至领跑，中国的未来 产业也就与全球的未来产业具有了同一属性， 处于同一界面，所谋求的突破也变为身处“无 人区”的从 0 到 1 的探索。因此，产业政策要 从主要盯住“新产业”转向盯住“新技术”， 将财税等政策资源导向激发原始创新、基础创 新和自主研发能力，引导市场主体向创新领域 投资，并更加注重高新技术人才的培养。在产 业政策的图谱中，科技政策、人才政策相对于 传统的要素型政策的比重要大大提升。
第二，适应“技术集群性”特点，推动产 业政策更加普惠、包容和系统化。在新一轮科 技产业变革浪潮中，新的技术和产业往往是以 群体的形态出现的。如果说最初的工业革命以 蒸汽机作为主干技术，第二次工业革命以电力 为主干技术，那么，当前的科技产业变革越来 越呈现出“网状技术群”的特点。例如，飞行 汽车这一新产业若要真正实现，就涉及多方面 技术的集成。在产品设计层面，要通过计算机 辅助设计仿真以及机器学习进行高精度的飞行 模拟推演，要有材料方面的突破来满足重量和 刚度要求，要有新的生产工艺如 3D 打印来制 造零部件。在飞行过程层面，为了能实时获取 相关的气候、姿态、传动等数据，背后依靠的 是多年来积累的全球定位系统、激光定位、雷 达、视觉成像以及大量的微型加速度计等技术 群。
适应上述特点，就要推动产业政策更加普 惠和包容。原因在于，无法准确预测哪些技术 在哪些行业、哪些环节能够得到推广和使用， 因而更需要经由市场主体的组合以及市场竞争 的筛选，才能涌现真正具有竞争力和可持续 性的产业形态。产业政策则要从选择性政策退 出，更多转向功能性政策，通过发挥市场机制 发现未来产业的发展方向。同时，产业政策要 更加系统化，注重为科技创新和转化提供全链 条、全生命周期的服务。例如，目前一些城市 开始建设科学城，这就是适应技术集群涌现规律的做法，希望能够通过“科学聚变”实现“产 业裂变”。科学城也可以看作一类特殊的园区， 只是从以前生产产品、服务为主的园区进化到 到生产 ideas 为主，追求一些重要领域的基础 研究及其联动，通过理论层面的范式革新激发 一些数量级跃迁。为促进研发，还需要培育更 多的“科学企业家”，典型代表就是硅谷初创 企业的创始者们。按照美国学者斯蒂芬·夏平 的表述，这些人“一只脚踏在知识生产领域， 另一只脚踏在器械制造业、服务业和金钱之 中”。再如，成都市提出构建产业生态圈，集 聚全链条的要素、环节、平台，促进产业的生 发生长，促进相关技术的融合应用。
第三，适应“数字化、智能化”趋势，完 善新型基础设施和数据治理环境。毫无疑问， 大数据的收集和计算能力是未来产业非常突出 的特征。仍以上述飞行汽车场景为例，在飞行 操控方面，要实现稳定、安全的飞行，需通过 大数据和人工智能算法以毫秒级响应速度同步 调整十几个发动机，而这对传统的驾驶者而言 是不可能实现的任务。从这一单一场景延伸到 更多的场景就会发现，算力、算法、传感、通 讯等一整套相互融合、相互促进的数字化技术， 正在推动人类进入智能化阶段，而工业 4.0、 数字孪生、虚拟现实、混合现实、元宇宙等也 都是这一大趋势的体现。
为此，产业政策要延续“做好基础、助力 企业”的经验，只不过今天的“做好基础设施” 要从传统的“X 通一平”向着提供数字时代基 础设施的方向演进，着力建设和发展云计算、 大数据等设施和产业，夯实未来产业发展基础， 为未来产业发展全面赋能，提供更加便利、低 成本的算力、通讯、数据等软硬环境。事实上， 大数据与 AI 的结合不仅将改变产业领域，甚 至也将深刻改变科学研究的范式。有学者提出 “AI for Science”的理念，认为科学领域也将成 为人工智能的主战场，从而推动科研范式出现 类似工业革命那样的巨变。
第四，适应“高精度、高强度”特点，提 升产业政策精准度和功能性。产业体系除了要 追求门类齐全，还要关注各个门类之中的技术 含量和核心竞争力，这方面的重要考量指标是 精密性和材料的先进性。例如，在航空航天、 工业母机、仪器仪表等领域，精密性都代表着 一个产业体系的水准和能力。再如，当前普遍 关注的半导体行业“卡脖子”技术的光刻机就 是精密工业集大成的产物。同时，材料作为千 行百业的基础，毫无疑问在未来产业发展中起 着关键性、基础性的作用。材料体系的创新发 展，对于整个未来产业的发展至关重要。 适
应上述特点，产业政策要更加精准，通 过准确识别“卡脖子”的领域、环节、技术进 行精准施策。同时，又要注意不能过度干预、 走上计划经济老路，应该在市场经济公平、开 放、透明的规则框架下推出功能性政策，对各 类市场主体一视同仁，为市场主体发挥组合要 素的作用创造条件和提供必要补充，服务于推 进产业基础高级化，为未来产业的持续涌现和 健康发展构筑坚实基础。
最后，让我们回到关于“未来”这一关 键词的思考。诺贝尔奖得主、物理学家维尔切 克近期在《环球科学》发表的《可能性和真 理》一文中提出：“为了睿智地思考我们应该做 什么，需要先设想未来可能会发生什么，这样 我们才能采取相应的行动。……我们根本无法 明确地预测将来。但是，我们可以想象未来的 可能性。”的确，通过想象未来产业的可能性、 思考其规律特点，将对我们应该构建怎样的新 型产业政策体系带来诸多线索与启示。
（作者单位：中国浦东干部学院公共政策创新 研究中心）