王云平 魏 丽（中国宏观经济研究院产业经济与技术经济研究所）
摘 要：新质生产力特点是创新，关键在质优，本质是先进生产力。为了更好地推动新质生产力的形成和发展，加强对我国现有产业政策和新质生产力的适应性研究具有重要意义。本文通过分析我国现有产业政策特征，针对新质生产力形成与发展的需求，提出相应的新要求。以适应新质生产力形成和发展的产业政策方向和重点，聚焦壮大新兴产业、超前布局未来产业、赋能传统产业升级。此外，文章从我国产业发展实践出发，提出完善产业政策有效实施的配套机制，确保政策有效实施与灵活调整，从而促进我国产业结构优化，提升国际竞争力，推动经济高质量发展，完善适应新质生产力形成和发展的产业政策。
关键词：新质生产力；未来产业；产业政策
一、我国现有产业政策的基本特征
党的二十大报告明确指出，要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。产业政策应立足于“有效市场与有为政府有机结合、相互补充”。当前我国产业政策的制定及实施，脱胎于计划经济体制向市场经济体制转型时期，当前虽然已经具有一定的时代特征，但还没有完全去除过渡时期的烙印，具体表现如下：
（一）产业政策目标：高质量发展和高水平安全兼顾
在过去很长一段时期内，我国将产业政策的重点放在产业发展上，在全球经济一体化趋势下，可通过积极参与国际分工融入全球产业链，防范由不确定因素造成的产业链供应链断供风险。近年来，在地缘政治、科技博弈和贸易保护主义抬头等多重因素叠加背景下，以美国为代表的一些发达国家从安全因素出发设计产业政策，加强对本国产业链供应链的“国家干预”，导致我国在全球创新网络中的战略空间受到不同程度的挤压。
我国的产业政策需在确保产业安全稳定的前提下促进产业高质量发展。图/中新社
为应对国际国内经济环境的复杂变化，我国将产业发展和安全上升到国家战略层面。2022年年底召开的中央经济工作会议提出，产业政策要发展和安全并举。在“发展和安全并举”这一新命题下，我国的产业政策重心发生变化。“发展”的政策导向是高质量而非高速度，“安全”的政策重点则在于提升产业链供应链的韧性和安全水平。“并举”意味着在政策目标中“产业安全”被提升到与产业发展同样重要的地位，我国的产业政策需在确保产业安全稳定的前提下促进产业高质量发展。2023年12月，面对复杂严峻的国际环境和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务，中央经济工作会议进一步提出，必须坚持高质量发展和高水平安全良性互动，以高质量发展促进高水平安全，以高水平安全保障高质量发展，发展和安全要动态平衡、相得益彰。
（二）产业政策行业重点：传统与新兴产业并存
纵观2009年以来推行的重点产业调整与振兴规划中的《产业结构调整指导目录》《外商投资产业指导目录》等重要的产业政策文件可以发现，我国产业政策涉及行业较多，既有传统产业，也包括新兴行业，涵盖领域广。以国家发展改革委2023年12月修订发布的新版《产业结构调整指导目录（2024年本）》为例，《目录》共有条目1005条，其中鼓励类352条、限制类231条、淘汰类422条，涉及数十个行业和数千种产品。
但放眼国际，发达国家在产业支持政策制定上多注重聚焦于新兴产业领域，如韩国2022年发布的《国家战略技术培育方案》中，选定半导体和显示器、二次电池、氢能、人工智能和量子科技等12项国家战略技术进行重点培育，并推进其中50项重点技术研发；根据韩国《2023—2037年国防科学技术革新基本计划》，其在人工智能、有/无人协同作战、量子信息、航天、能源、新材料等10大战略技术领域重点支持30项国防战略技术；韩国2023年出台的《国家战略技术战略路线图》中提出电池、半导体和显示器、智能出行3个领域16项重点技术的国家任务、投资和政策方向等。再如，2020年美国发布了《关键和新兴技术国家战略》（National Strategy for Critical and emerging technologies，CETs），简称“CETs清单”，每两年更新一次关键和新兴技术领域列表及各领域内的具体技术清单。2022年美国发布的CETs清单中列出了18项关于未来发展的关键技术，其中不乏涉及未来产业领域的内容。2024年2月，美国国家科学技术委员会（NSTC）发布了新一版CETs清单。与2022年版本相比，2024年版的清单包括了先进计算、先进制造、人工智能、半导体与微电子等共18类新兴技术领域。当然，也有部分国家对传统行业进行支持，如特朗普执政时期美国联邦政府采取补贴、放松管制等支持性产业政策支持化石能源、钢铁等少数重化工业发展。然而相比之下，我国产业政策涉及领域相对较宽，传统产业涉及较多。
（三）产业政策边界范围较为宽泛
近年来，出于保增长需要，我国密集出台了大量产业政策，政策数量创改革开放以来新高，政策泛化、碎片化倾向明显。据不完全统计，截至2023年12月，仅生物医药领域的产业政策文件数量就达380多份。从文件内容看，几乎涵盖了生物医药从产品研发、技术路线、质量品牌、零部件生产到售后服务的各个环节，产业链各环节都有相关产业政策涉及，政策范围较宽，政策重点不突出。在当前经济体制下，应进一步发挥市场在配置资源中的决定性作用，产业发展、技术路线、产品供给等内容应由市场选择，而非政府直接干预，否则会导致出现供需结构性矛盾等诸多问题。
（四）产业政策手段日益多元
改革开放以来，我国为快速推进工业化进程，实施追赶和模仿战略，更多地采取选择性产业政策，对标发达国家在相同发展阶段的主导产业，在不同时期选择若干需要重点扶持的产业，并运用财政补贴、贷款贴息、税收减免、低价供地、电价优惠等多种政策手段，推动资源要素流向重点产业和企业。与此同时，随着我国市场经济体制的确立，我国日益重视功能性产业政策的作用，不断完善产业发展生态建设，加强产品质量安全、知识产权建设等，但囿于产业政策实施的路径依赖，以及观念意识、法律法规滞后等因素，我国目前仍然以选择性产业政策为主，且政策手段更多地强调直接干预和补贴，对产业发展的事前干预较多，产业政策弹性相对不足，对新兴产业发展的试错容忍度不高。
（五）产业政策对象以国企和大企业为主
目前，我国国有企业和大企业在参与国家重大战略、国家重大工程、重点产业链供应链项目建设中往往享有更多优惠政策，还可能通过其规模和影响力获得更多的政策支持。如大企业通过设立分、子、新公司入驻当地后，根据对当地的贡献给予产业扶持奖励，扶持比例通常为地方留存纳税额的60%—90%。相较于国企和大企业，我国民营企业和中小企业的发展仍面临较多政策障碍。如一些行业或领域对中小企业的市场准入门槛较高，需要较高的注册资本、特殊资质或技术条件等，导致中小企业难以进入某些具有潜力的市场领域。我国产业政策的选择性特征较为明显：一是所有制的倾向性，产业政策实施的对象多是国有企业，国有化程度越高，越能得到支持和优惠，外资企业次之，而对民营经济重视程度还不够；二是规模化倾向性强，重视大型企业，针对中小企业的政策仍显不足。对此，可借鉴一些发达国家的经验，如日本根据企业规模与科技含量实施差异化创新激励政策。为了激励企业强化创新活动，21世纪初，日本政府技术官僚与研究人员就开始对不同企业进行分类，针对企业规模与“科学－技术－产业”分类进行政策设计。
（六）政策退出机制有待健全
目前，我国很多产业支持措施没有设置退出机制，产业政策容易演变成永久性保护。一是政策缺乏明确期限。许多补贴政策在设立之初，并未明确其执行期限或退出时间表，这导致在政策执行过程中，由于缺乏明确的退出时限，使得相关企业和个人难以根据政策调整自身的发展策略。二是退出条件较为模糊。产业政策通常设定了一定的条件，如企业的规模、技术水平、经济效益等，但这些条件的表述往往较为模糊，缺乏具体的量化指标，使得在政策退出时，难以准确判断企业或个人是否仍符合条件，导致退出机制难以有效执行。三是评估机制有待完善。目前产业政策评估标准和评估体系还不完善，难以科学衡量政策对企业和个人的实际影响，无法根据评估结果调整政策或制定退出策略。四是退出方式相对单一。在政策退出时，往往采用“一刀切”方式，缺乏针对不同企业和个人的差异化退出策略。
二、新质生产力的形成和发展对我国产业政策提出新要求
我国产业体系建设既需要新兴产业和未来产业的发展以引领产业方向，抢占国际竞争制高点，还需要改造升级传统产业，推动我国整体产业高质量发展。从产业政策角度看，发展新质生产力，需要兼顾未来产业、新兴产业的发展和传统产业的改造升级。在此背景下，我国产业政策需要有更高更新的表现。
（一）政策需更加精准发力
第一，政策边界范围要精准。为了适应新质生产力发展的需要，我国产业政策的功能边界应该体现在以下三个方面：一是解决产业发展中因市场缺陷而无法实现公共利益和发展目标的问题。战略性新兴产业和未来产业发展，包括新质生产力赋能改造传统产业，可能会出现市场无法解决的诸如环保、节能、安全、质量等涉及公众利益的问题，需要靠法律、政策、标准实施和严格监管加以规范。二是产业的市场培育和规范问题。战略性新兴产业处于产业生命周期的初期，未来产业甚至还处于孕育期，产业发展的市场力量不够强大，需要发挥产业政策作用来培育和形成市场竞争力。三是产业发展的激励问题。相关产业市场发育仍不成熟，市场秩序仍不完善，产业主体发育不完全，产品和要素信息不对称，单靠市场调节难以有效保护知识产权，亟待形成激励转型升级、创新发展、公平竞争的市场环境；新质生产力改造传统产业的高投资成本、研发过程中的不确定性与创新产出的外溢效应，决定了政府必须对其研发活动提供激励和支持。
第二，政策方向要更加精准。新质生产力与生产、流通、消费等环节高度渗透、跨界融合，给以往的产业生态、社会分工、行业和企业边界、生产组织方式等诸多方面带来前所未有的新变化，但这种新变化并不会改变相应产业发展生命周期各阶段的规律，政策方向还是要以新质生产力产业载体的发展规律为准绳。针对新兴产业和未来产业、传统产业处于不同的产业生命周期阶段的特点，切入点引导要准，要推动相关产业做大做强，用新质生产力改造提升传统产业，发力点是在改造提升，重点解决以下问题：产业链关键环节的技术瓶颈问题；大中小企业共建共享协同效应深化问题，特别是各企业间有效分工协调问题；区域间同质化过度竞争问题，主要是各地忽视深耕优势细分赛道，导致新兴产业和未来产业发展出现同质化竞争的现象。
第三，政策出台时机需要更加精准。以颠覆性技术为核心的未来产业和战略性新兴产业处于发展初期，对政策供给变化高度敏感，发展节点之间的政策如果不能得到有效匹配，可能会造成政策效率损失。一方面，产业政策若明显超前于新兴概念验证和主导设计发展，容易造成一拥而上、概念炒作、“新瓶旧酒”等乱象；另一方面，政府监管若滞后于新兴技术发展，使得规范和标准缺失，可能导致新业态忽视安全野蛮生长，技术负外部性造成社会损失，进而影响新技术市场化发展。政策干预时机识别是产业政策的重点和难点，既不能“拔苗助长”放大挤出效应，也不能“无为而治”错失先发优势；既不能“一禁了之”盲目限制发展，也不能“一放了之”无视潜在风险。为此，需要根据相关产业发展所处的具体生命周期阶段出台相应政策：新兴产业发展政策主要是围绕如何壮大产业规模来解决制约其发展的关键性问题，未来产业发展政策则主要是围绕如何孕育与布局未来产业来解决制约其发展的关键性问题。
（二）政策需更加宽容
我国现有产业政策是典型的赶超型产业政策，政策支持的大多数行业，其发展路径在发达国家已经得到了实践检验，为此，政策指导的产业发展往往是以工业先行国家作为参照物，政策目标具有比较明确的发展导向。然而，承载新质生产力形成和发展的产业主体是战略性新兴产业和未来产业，这些产业在全世界都属于前沿领域，市场表现为主导技术和商业模式具有高度不确定性、市场结构多元化和动态化，也就是说，未来产业和新兴产业的发展初期通常要经历大规模试错。为此，支持新兴产业和未来产业发展的产业政策，无法对标先行国家的产业发展路径，没有可借鉴的普遍经验，过去常用的选择性产业政策，对未来产业和战略性新兴产业发展的有效性可能会下降。需要根据产业特性和产业发展周期的阶段性，转变产业政策模式，特别是未来产业，其政策体系需要更加体现宽容性，通过创新选择性产业政策来推进相关产业发展，主要体现在：
第一，提供公共物品和市场环境。政府要公平地为战略性新兴产业和未来产业的企业提供市场不能提供的公共物品，包括促进研发、创业孵化、职业培训等方面的投资，确保公平的市场竞争等。
第二，要制定更为有效的直接干预政策方式。其中，对于部分技术专用性强的行业，可以采取“全局协调型”产业政策：一是为市场主体提供可置信的需求承诺，市场主体在同一技术路线上共同开展专用性投资就具有了足够强的收益激励。二是促进大量的市场主体形成一致行动，即当产业发展存在多重技术路线和多技术标准问题，而市场规模并不能容纳多个技术路线和标准时，需要选择特定的技术路线和技术标准。三是塑造产业竞争战略，包括其技术和产品在全球技术和产品空间中的定位、产业核心资源与能力的载体或位置以及国家间竞合关系。在实施所谓的全局型产业政策时，具体的政策手段仍然需要优先考虑对研发补贴等指向激励创新的政策手段。
第三，政策期限要更加着眼中长期。考虑到未来产业和战略性新兴产业处于产业生命周期的初期，其发展壮大需要较长时间，存在较大的不确定性，因此产业政策的时限要立足于中长期，从而能够让政策调整有更大的弹性空间。
（三）政策需更加正向多元
从过往历史来看，我国主要采取鼓励类和限制类两类产业政策措施以推动产业结构优化升级。限制类产业政策主要是针对传统产业，特别是针对工艺技术落后、不符合国家行业准入条件和规定、不利于产业结构优化升级以及需要督促加快改造或禁止新建的生产能力、工艺技术、装备及产品。国家已相继出台一系列的产业政策，通过目录指导、市场准入、项目审批与核准、供地审批、贷款的行政核准、强制性清理（淘汰落后产能）等政策手段，以防止钢铁、电解铝、水泥等行业盲目投资和产能过剩。从适应新质生产力形成和发展来看，战略性新兴产业和未来产业，当前正处于孕育萌发阶段或产业化初期，主要以采取鼓励类产业政策手段为主，但对于用新质生产力改造提升传统产业，面临着产业能级提升，以及微观企业绿色化改造、智能化转型成本偏高的挑战，需要鼓励类政策为传统产业的企业赋能。
考虑到新兴产业发展的复杂性，系统总结我国以及其他国家采取的产业政策做法，鼓励类产业政策措施应该采取多元化的政策体系。一是税收减免优惠，主要包括对特定产业和企业在一定期限内的企业所得税减免、增值税减免等，企业进口设备和重要零部件进口环节关税和增值税的减免等，或直接进行财政补贴。二是技术改造和设备更新激励，主要是对符合国家产业政策的技术改造项目提供技改贴息贷款、缩短设备折旧年限，对国内不能生产的进口先进技术设备和零部件减免进口环节税等。三是研究开发补贴，主要是针对特定产业和企业的新技术、新产品研发提供的直接财政补贴，以及为研发创新成果产业化提供的各类财政支持等。四是出口导向和进口替代补贴，主要是为了促进出口而实施的超出出口退税（出口环节增值税退税）的额外税收优惠或其他财政支持措施，以及以进口替代为目标的各类财税支持政策。五是定价转移类补贴，主要是通过政府定价，以低于市场价格的方式为特定产业或企业提供低价投入品支持，比如水、电、原材料等政府定价，这是一种变相的专项补贴。六是政府采购和重大设备首台（套）补贴，扩大新兴产业和未来产业的市场需求，引导传统产业改造升级。此外，还有通过政府的产业投资基金引导等其他支持和鼓励政策。
（四）政策需更好对接国际高标准经贸规则
近年来，大国竞争和博弈日益激烈。以美国为首的欧美发达国家借助各种手段，打压和遏制我国产业升级和高技术产业发展。战略性新兴产业、未来产业是我国高技术产业主体，作为我国新质生产力发展的产业载体，其发展可能面临欧美发达国家的竞争和打压。
从产业政策模式结构来看，功能性产业政策大多符合国际经贸规则，选择性产业政策和WTO规则的兼容性需要进一步加强。为此，我国下一步需加快调整政策结构，优化选择性产业政策，增强功能性产业政策作用。
从适应新质生产力角度看，基于徐林的研究，至少需要在以下几个方面进行政策改进。从技术研发支持政策来看，进一步聚焦重点科学问题和与产业技术难题相关的基础研究，以及具有公益性质的研发项目，强化对重大研发难题和专题的产、学、研机构的资源组织整合和合理分工。从金融扶持政策来看，金融机构应该坚持按商业标准为企业提供融资服务，国家政策性金融的服务领域应聚集在按市场标准难以得到融资但经济社会发展又不可或缺的重要领域。从进口替代来看，在国际规则许可范围内，可采取被接受的支持手段，通过政府采购、首台（套）设备采购政策等，对重点领域进口替代进行补贴。从改进产业发展生态来看，通过市场竞争优胜劣汰、资本市场兼并重组、并购基金参与推动等市场化手段来实现，政府应重点关注企业兼并重组过程中出现的下岗失业、转岗就业、债务处置、产权交易纠纷等问题，为市场化产业重组提供更好的社会环境、商业环境和法治环境。
三、适应新质生产力形成和发展的产业政策方向和重点
习近平总书记指出，发展新质生产力要“培育壮大新兴产业，超前布局建设未来产业”“发展新质生产力不是忽视、放弃传统产业”。这就要求适应新质生产力形成和发展的产业政策重点，不仅是培育壮大新兴产业和超前布局未来产业，还要通过新质生产力赋能，以新技术“装备”传统产业，实现传统产业高端化、智能化、绿色化发展。
（一）壮大新兴产业
1.突出重点行业
新兴产业包括一般性新兴产业和战略性新兴产业。以市场自我调节为主，政府政策通过放宽准入、创新监管方式，为新产业新业态发展创造良好生态。当前我国战略性新兴产业正迎来由快速发展向高质量发展转型的关键时期。根据工信部等四部门2023年印发的《新产业标准化领航工程实施方案（2023—2035年）》，国家战略性新兴产业聚焦于新一代信息技术、新能源、新材料、高端装备、新能源汽车、绿色环保、民用航空、船舶与海洋工程装备八大产业。
2.解决战略性新兴产业关键核心技术堵点问题
针对产业关键核心环节的短板和不足，特别是对国外依赖较大的关键零部件，实行“揭榜挂帅”“赛马”等制度，支持和鼓励重点企业技术攻关。支持技术创新平台建设，组建国家级创新平台、产业技术创新共同体、战略联盟等，靶向制定战略性新兴产业技术路线图，对标世界先进技术，提升原始创新和引领性技术攻关能力，提高关键核心技术溢出的吸收水平。
3.增强战略性新兴产业链重点环节韧性
强化重要矿产资源保障，加强国际产业安全合作，鼓励企业建立重要资源管理体系，推动重要矿产资源来源多元化。促进新兴产业与数字经济等生产性服务业融合发展，支持新兴产业融合集群发展，强化数字化服务平台企业与集群互动发展。通过市场需求带动关键技术进步，通过集中军队或政府采购等方式，稳定关键环节的产品需求，为研发的新产品提供应用和迭代的机会。
4.完善战略性新兴产业发展生态建设
合理布局一批与各地区产业基础和科技创新优势相关联的重大生产力和重大科学装置，牵引新兴产业优化布局。完善我国战略性新兴产业标准体系，提高战略性新兴产业国际标准的话语权。加强知识产权保护，形成良好的创新氛围。围绕战略性新兴产业所需要的创新精神、科学素养和经营管理能力等要素，建立多层次的人才培养体制。强化反垄断，完善平台企业垄断认定、数据收集使用管理、消费者权益保护等方面法律规范，维护市场公平竞争。
（二）超前布局建设未来产业
1.前瞻部署未来产业重点领域
密切关注前沿技术和产业领域发展动态，推进在未来制造、未来信息、未来材料、未来能源、未来空间和未来健康六大方向布局和培育未来产业。运用技术预见等科学方法开展颠覆性技术研判，在类脑智能、量子信息、基因技术、未来网络、深海空天开发、氢能与储能等前沿科技和产业变革领域，组织实施未来产业孵化与加速计划，预测产业发展技术路线和演进趋势。
2.加强前沿性颠覆性技术供给
加强国家科技重大项目和重大科技攻关工程对未来产业基础研究的支持，加大未来产业发展专项资金等对企业核心技术研发投入，推动未来产业创新能力建设。鼓励龙头企业牵头组建创新联合体，联合国家产业创新平台等创新载体，集聚产学研用优势力量，突破一批对未来产业创新发展具有体系化影响的关键核心技术，加强前沿技术多路径探索、交叉融合和颠覆性技术供给。
3.补齐科技成果转化薄弱环节
政府部门要避免代替市场选择特定的技术路线和产品、产业，尊重市场规律和企业主体地位，将更多资源用在推动各类科技成果快速转化上。支持高校院所、企业、事业单位等联合建设一批未来产业概念验证中心，围绕科技成果转化“最初一公里”，开展原理验证、技术可行性验证、产品原型制备和验证等服务，降低技术选择的机会成本和成果转化的不确定性。建设细分产业领域专业化中试平台，健全科技成果产权制度，繁荣技术交易市场，畅通“技术—产业”流动渠道。
4.推动创新性研究成果产业化
通过场景应用来加速技术、产品迭代升级。在精准有效管控各类风险的前提下，构建多层次、差异化的技术和产品应用场景。推进国家级、省级未来产业先导区建设，在特定区域内综合采用政府采购、消费补贴、资质发放、试点示范等方式持续释放场景资源，推动人工智能、量子技术、生命科学、氢能等领域新技术和新产品率先落地应用。培育未来产业集群提升产业能级。以企业为主体，鼓励面向应用场景开展创新研发，支持高校和科研院所针对原创性、颠覆性技术建设早期试验场景，谋划和布局一大批高技术产业落地，建设具有国际影响力的科技创新中心，培育一批领军企业和具有国际竞争力的产业集群。
5.建设未来产业培育发展的良好生态
改革市场准入和监管机制，减少对未来产业的强监管，增强未来产业治理能力和完善技术风险防范机制，完善相关法律法规，完善面向未来产业的创新孵化体系、科技公共服务体系、知识产权保护体系和科技投融资体系。加强新型基础设施建设，重点布局高性能算力、下一代通信网络、数字孪生城市等设施，为开拓全新应用场景提供基础支撑。在重点领域培育一批掌握关键资源和核心能力的链主企业和一批专精特新中小企业。加快完善科教融合体制机制， 加强面向未来产业的人才培养和引进。
（三）新质生产力赋能传统产业
新质生产力下的技术突破将颠覆传统产业的技术基础和基本原理，赋能传统产业，对传统制造业成功进行“智改”“数转”和“网联”。政策重点包括三个层面：
1.支持重点行业和重点企业高端化、智能化、绿色化改造
以纺织服装、钢铁、有色金属等优势行业为重点，推进“三化”改造，深化新一代信息技术、人工智能、高端装备、绿色环保技术等应用，大力发展先进制造业、智能制造和服务型制造业。智能制造方面，培育一批数字化转型发展示范的优势产业集群，以场景化方式支持打造一批“数字车间”“智能工厂”“企业上云”等示范标杆，支持建设一批综合型、特色型、专业型工业互联网平台，鼓励龙头企业带动产业链上下游整体推进数字化转型，推动工业互联网与重点产业链网络协同发展，支持重点行业建设“产业大脑”，构筑网络化生产制造和服务体系。绿色化改造方面，聚焦石化、化工、建材、钢铁、有色金属等重点领域，加强能效对标引领，开展减污降碳协同创新和碳捕集、封存、综合利用工程试点示范，建设绿色工厂、绿色工业园区和绿色供应链。强化资源高效循环利用，围绕实现资源化、减量化和无害化，培育创建矿产资源高效开发利用示范基地和示范企业，推进再生资源高值化循环利用和工业废水循环利用，探索建立“近零排放”工业园区。
2.增强新质生产力赋能的基础能力
推进产业基础再造，加快基础零部件、基础元器件、基础材料、基础软件、基础工艺和产业技术基础等薄弱环节攻关突破和产业化应用。支持重点产业增品种、提品质、创品牌，加快绿色、智慧、创新产品开发，通过先进标准体系倒逼质量提升、产品升级。强化需求和场景牵引，优化“揭榜挂帅”“赛马制”等科研任务组织方式，深化重点产品和工艺“一条龙”应用，扩大创新产品应用市场。创新协同制造服务，提升工业设计、检验检测、现代物流对传统优势产业改造升级的支撑水平。布局建设跨行业共享制造平台，鼓励企业开展技术产品跨行业交叉应用，拓展传统产业技术产品价值空间。
3.优化新质生产力赋能的产业发展生态
探索平台化、网络化等组织形式，发展跨物理边界的虚拟园区和集群，构建虚实结合的产业数字化新生态。发挥骨干企业创新引领作用，推动先进技术和设备在产业体系内部自主研发，支持建设科技创新服务平台。加强优质企业梯度培育，形成覆盖创新型中小企业、专精特新中小企业、专精特新“小巨人”企业、制造业单项冠军企业培育体系。积极引导产业链“链主”企业联动上下游企业开展协同式改造，推动大中小企业融通发展。构建创新要素市场，打破创新资源要素流通壁垒。针对重点领域和行业，统筹推进融合型人才培育体制改革，优化技术人才、管理人才以及不同层级人才的结构比例，不断壮大融合型人才规模，快速提升人才素质。
四、完善产业政策有效实施的配套机制
为了保证新的产业政策更加科学，实施有效，要建立产业政策全流程治理机制，以及政策执行的传导和反馈机制，并同其他经济政策保持协调。
（一）完善产业政策退出机制
特别是要完善战略性新兴产业和未来产业的政策退出机制。要把握产业发展的生命周期和发展变化，当产业发展到成熟期，适时退出直接性支持政策，形成良性有序的产业健康发展机制。要根据产业发展状况，对政策实施期限有更加清晰的规定，能够使相关企业根据政策调整自身的发展策略；要加强对政策退出条件研究，从企业规模、技术水平、经济效益等方面进行具体量化指标确定；政策退出不搞“一刀切”方式，要加强政策执行过程评估，对退出政策采取差异化退出策略。
（二）健全中央与地方政府产业政策上下联动治理机制
中央政府是产业政策的主体，在政策制定方面具有主导地位，地方政府是产业政策的具体实施者，要保障产业政策有效实施，需要中央政府和地方政府建立产业政策的协同治理机制。中央政府主要针对市场失灵组织实施相应的激励约束政策和必要的选择性政策，统筹维护产业安全。地方政府主要负责落实和执行中央的调控政策，加强对企业的服务，通过培育产业联盟、中介组织等方式强化产业链上下游企业合作，完善人才和金融等市场环境，营造良好产业生态系统，引导产业集聚发展。
（三）建立产业政策与竞争政策协同机制
加强产业政策和竞争政策等联动，避免造成政策的“合成谬误”。强化竞争政策的基础地位，把维护公平竞争作为加强产业政策与竞争政策协同的首要原则，进一步强化公平竞争审查的刚性约束，在出台产业政策前进行公平竞争审查，从源头上避免产业政策排除、限制市场竞争。加强、优化市场监管，保障企业公平竞争。借鉴其他国家产业政策经验，使产业政策与竞争政策在不同发展阶段的侧重点有所不同。考虑到战略性新兴产业和未来产业还处于发展初期，应偏重于让产业政策发挥作用；对于传统产业，要注重反垄断在优化资源配置方面的作用，要逐渐扩大反垄断法的适用领域，强化竞争政策规制功能，推动市场机制的健康运行。
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（王云平系中国宏观经济研究院产业经济与技术经济研究所研究员；魏丽系中国宏观经济研究院产业经济与技术经济研究所助理研究员）
Research on Industrial Policies Adapting to the Formation and Development of New Quality Productive Forces
Wang Yunping Wei Li
Abstract: New quality productive forces is characterized by innovation, the key is in quality, and the essence is advanced productivity. In order to better promote the formation and development of new quality productive forces, it is of great significance to strengthen the research on the adaptability of China’s existing industrial policy and new quality productive forces. This paper analyzes the characteristics of China’s existing industrial policy and puts forward corresponding new requirements for the formation and development of new quality productive forces. It is clear that the direction and focus of industrial policy to adapt to the formation and development of new quality productive forces should focus on growing new industries, layout future industries in advance, and empower traditional industries to upgrade. In addition, the article proposes to improve the supporting mechanism for the effective implementation of industrial policy to ensure the effective implementation and flexible adjustment of the policy in view of China’s industrial development. Through the above ways, it promotes the optimization of China’s industrial structure, enhances international competitiveness, promotes the high-quality development of the economy, and improves the industrial policy that adapts to the formation and development of new quality productive forces.
Keywords: New Quality Productive Forces; Future Industries; Industrial Policy
