朱 凡 王 哲
摘 要：数字经济时代，数据已成为驱动社会进步的关键要素。政府数据开放对于提升政府公信力、执行力以及建设更透明、公平、高效的政府具有深远意义。尽管我国政府数据开放已取得初步成果，但仍面临诸多挑战。本文深入剖析我国政府数据开放的价值、所面临的挑战及其根源，提出政府需要进一步完善法规及监管机制，健全数据开放标准体系，加强数据开放的意识和人才培养，为社会公众创造更多有益价值。
关键词：政府；数据开放；困境；策略
政府数据开放对人民权益、国家经济发展以及数字中国建设具有深远影响。它不仅关乎公民知情权和参与权的保障，还有助于提升政府公信力和政策透明度，是经济社会发展的重要保障。通过数据开放，创新活力得以激发，产业升级和数字化转型得以推进，国家竞争力和可持续发展能力进一步增强。在数字中国建设中，政府数据开放扮演着重要角色，为经济社会高质量发展提供坚实支撑。
近年来，我国政府数据开放受益于互联网技术的进步而得到迅速发展。然而，实际工作中仍面临一些挑战。为满足社会日益增长的数据需求，地方政府需不断强化服务意识，积极主动地实施数据开放政策。通过应对困境与挑战，我国政府数据开放有望迈向新的高度，更好地服务于人民、国家与时代发展。
一、政府数据开放的价值
截至2022年，全国（不含港澳台地区）共有187个市级以上的数据开放平台，其中包含27个省级数据开放平台，160个地市级数据开放平台（如图1）。与2021年下半年相比，新增15个地方政府数据开放平台。
图1 2012-2022年中国地级市数据开放平台数量变化图
数据来源：中国地方政府数据开放平台报告
（一）政府数据开放有助于提升治理效力
政府数据开放对提升政府治理效力的贡献体现在多个方面。首先，它可以提高政府决策的科学性和透明度。通过开放政府数据，公众可以了解政府决策的依据和过程，提出意见和建议，有助于政府更多关注民意和实际情况，减少决策的主观性和随意性。其次，政府数据开放有助于提升公共服务的质量和效率。通过数据分析，公共服务机构可以更好地了解用户需求和行为，优化服务流程和设计，提高服务质量和效率。第三，政府数据开放可以加强社会监督和问责机制。公众可以更加方便地获取政府信息，了解政府工作的实际情况，对政府工作进行监督和评价，促进政府更加负责和透明地开展工作。此外，政府数据开放还有助于促进创新和经济社会发展、增强危机应对能力和公共安全等方面的提升。
（二）政府数据开放有利于普惠民生福祉
政府数据开放有利于普惠民生福祉体现在多个方面。首先，政府数据开放使得公众可以更加方便地获取各类公共服务信息，如医疗、教育、社保等。这有助于减少信息不对称，降低公众获取服务的成本，提高服务效率和质量。其次，通过政府数据开放，可以推动政府制定更加公平的政策和措施。再次，政府数据开放为公民参与社会治理提供了更多机会。公众可以利用开放数据对政府工作进行监督，提出建议和意见，增强公民的责任感和归属感。最后，政府数据开放可以促进企业和研究机构对数据的开发利用，推动新技术、新业态的发展，为社会创造更多就业机会和经济效益。
（三）政府数据开放有助于经济创新发展
政府数据开放在促进经济数字化转型、加速数字经济发展、优化信息资源利用等方面具有重要价值。首先，数据开放能够释放企业创新活力。通过获取政府公开的数据，企业可以发掘新的商业机会，优化产品和服务，进而提高市场竞争力。其次，数据开放促进了产业升级和数字化转型。在大数据、人工智能等技术的支持下，企业能够更好地分析市场需求、预测行业趋势，推动产业向智能化、绿色化方向发展。再次，政府数据开放还有助于优化营商环境。公开政府运营数据，可以增加行政透明度，减少企业与政府之间的信息不对称，简化行政手续，为企业提供更加便利的营商环境。
在人工智能技术的支持下，企业能够更好地推动产业向智能化、绿色化方向发展。刘长杰/摄
二、政府数据开放面临的挑战及原因
（一）面临的挑战
1.数据开放平台利用率不高
我国地方政府数据开放平台利用率不高的具体表现主要包括以下几个方面。首先，数据开放平台的访问量较低，用户数量不多，这表明平台的知名度和影响力有待提高。其次，用户在平台上的活跃度较低，互动功能使用较少，例如评论、分享和下载等功能的使用率不高。再次，数据质量也是影响平台利用率的重要因素之一。如果平台上的数据存在不完整、不准确或过时等问题，用户对数据的兴趣和需求降低，进而影响其使用意愿。最后，技术门槛过高也是导致平台利用率不高的原因之一。如果平台操作复杂，技术要求较高，对于一些技术能力较弱的用户来说，使用平台将变得困难，从而降低其使用意愿。
2.“信息孤岛”现象依然存在
当前，我国数据开放平台建设取得了巨大成效，但是“信息孤岛”现象依然存在，具体表现在如下几个方面。首先，不同部门之间的数据开放存在壁垒，导致数据难以共享和流通。这不仅降低了数据的利用价值，也增加了重复工作和资源浪费的风险。其次，地方政府在数据开放方面缺乏统一的标准和规范，导致各地平台的数据格式、质量参差不齐。这给跨地区的数据整合和分析带来了挑战，影响了数据开放的整体效果。再次，企业和研究机构在数据获取和使用上也面临诸多限制。由于数据保护和隐私政策的限制，许多有价值的数据无法得到充分开发和利用，制约了创新和研究的进展。
3.安全与隐私泄露风险增加
我国数据开放面临的安全与隐私泄露风险上升，具体表现在以下几个方面。首先，数据泄露风险增加。随着数据开放程度的提高，涉及个人隐私、商业机密和国家安全等敏感信息的风险也随之上升。一旦数据被非法获取或滥用，后果不堪设想。其次，网络攻击和数据被篡改的风险加大。一些不法分子可能利用数据开放平台的漏洞发动恶意攻击或篡改数据，导致信息失真或造成重大损失。再次，不合理的数据开放可能引发隐私侵权等问题。在数据开放过程中，个人隐私保护的难度增加，容易出现隐私泄露和滥用的情况。
（二）主要原因
1.法律法规不健全
首先，缺乏专门针对数据开放的法律法规。目前的数据开放主要依赖于一些零散的法律法规和政策文件，缺乏系统性和统一性。这导致在实际操作中，数据开放的范围、标准、责任等方面存在争议和模糊的地方。其次，现有的法律法规对于数据开放的保护力度不够。在个人隐私、商业秘密和国家安全等方面的保护规定较为笼统，缺乏具体的实施细则和惩罚措施。这使得对数据泄露、滥用等问题的监管和追责变得困难。再次，法律法规的更新速度跟不上数据技术的发展速度。随着大数据、人工智能等新技术不断更迭，数据开放和利用的方式不断变化，而法律法规的制定和修订却往往滞后于技术进步。
2.数据开放标准不统一
首先，不同部门或地区的数据开放平台采用各自的标准和格式，导致数据交换和共享变得困难。这不仅增加了数据整合的成本，也限制了数据的流通和应用范围。其次，数据开放的质量控制缺乏统一标准。数据的准确性、完整性、时效性等方面存在差异，影响了数据的可比性和可信度。这给数据使用者增加了额外的筛选和验证工作量，加大了使用数据的难度。不同平台元数据描述的规范不统一，导致数据难以被机器解析和利用，影响了数据价值的挖掘和发挥。
3.技术人才较为缺乏
首先，具备数据安全和隐私保护专业知识的技术人才较为稀缺。随着数据开放和共享程度的加大，对具备相关技能和知识的技术人才需求也日益增长。然而，目前市场上具备这些能力的专业人才供不应求。其次，教育和培训体系需加快与数据领域的快速发展相适应。再次，吸引国际优秀人才的政策和环境有待改善。
四、加强政府数据开放建设的策略
（一）完善数据开放的法律法规和监管机制
完善数据开放的法律法规和监管机制有助于保障政府数据开放工作的合法性、规范性和可持续性。一要完善政府数据开放的法律体系。制定专门的政府数据开放法律法规，明确政府数据开放的原则、范围、程序和责任，为数据开放提供法律保障。同时，对现有的相关法律法规进行修订和完善，确保数据开放的合法性和规范性。二要建立数据开放的监管机制。明确监管主体和监管职责，建立数据开放的监管机构，对政府数据开放工作进行监督和管理。监管内容可以包括数据质量、数据安全、隐私保护等方面，确保数据的可用性、可靠性和安全性。三要强化数据开放的责任追究机制。对违反数据开放法律法规的行为进行追责，包括对违法开放、拒绝开放、滥用数据等行为进行惩罚和制裁。同时，建立数据开放的申诉机制，保障数据主体的合法权益。四要完善数据开放的权益保障机制。制定数据产权保护法律法规，明确数据主体的权益，包括数据的所有权、使用权、收益权等方面，保护数据主体的合法权益，防止数据滥用。
完善数据开放的法律法规和监管机制有助于保障政府数据开放工作的合法性、规范性和可持续性。李桑羽/摄
（二）健全数据开放标准体系
加快建立统一的数据开放标准体系，将为政府数据开放提供规范和保障。一要确立标准体系的框架和基础。明确数据开放标准体系的基本框架和核心基础，包括数据开放的基础标准、技术标准和管理标准等。同时，确定各个标准的优先级和相互关系，为后续的标准制定提供指导和依据。二要制定详细的标准明细。在确立基本框架的基础上，针对数据开放的具体领域和环节，制定详细的标准明细。包括数据格式、数据质量、数据安全、数据治理等方面的标准，确保数据的可读性、可访问性、可靠性和安全性。三要加强标准的推广和实施。标准制定完成后，加强标准的推广和实施，提高各方的参与度。可以采取多种形式，如培训、宣传、奖励等，鼓励各方遵守标准并积极参与到标准实施的过程中。四要持续优化和完善标准体系。数据开放是一个动态的过程，标准体系也需要不断优化和完善以适应新的需求和技术发展，需要定期对标准体系进行评估和修订，确保其始终能反映当前的最佳实践和技术趋势。
（三）加强数据开放的意识和人才培养
政府要加大宣传力度，提高社会公众对数据开放的认知和理解，加强数据开放的意识和加大人才培养力度，提高政府从事数据开放工作相关人员的技能和能力，推动政府数据开放可持续发展。一要加强宣传教育。地方政府可以通过各种渠道和形式，如培训、讲座等，向政府机构、企事业单位和社会公众宣传数据开放的重要性和意义，提高公众对数据开放的认知和理解。二要加强培训和交流。地方政府要定期组织数据开放相关的培训和交流活动，邀请专家学者、业内人士等分享数据开放的实践经验和成功案例，提高相关人员的技能和能力。三要引进和培养人才。各地方政府要加强数据开放相关的人才引进和培养工作，建立完善的数据开放人才培养体系，提高相关人员的专业素质和技术水平。四要加强校企合作。地方政府要鼓励高校和职业院校开设与数据相关的课程，与企业合作开展实践教学，培养更多人才。
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（作者单位：武汉科技大学）