钟海涛 莫扎帕尔 王萍萍 杨翠红 （中国科学院大学; 中央财经大学）
摘 要：低空经济是开发利用低空空域的各类产业及相关经济活动的总和，作为战略性新兴产业，其科技含量高、产业链条长、应用场景多、使用主体多元、涉及领域广， 具有明显的新质生产力的特征。我国低空经济实践积累逐步增加，产业发展势头迅猛， 新业态加快拓展，面临高位推动、政策有力、保障到位的特殊机遇，但存在核心技术掌握不足、发展基础较为薄弱、产业整体实力不强等困难，整体呈现优势多于劣势、机遇多于挑战的增长型特点，具备强劲的增长潜力。建议综合施策、系统考虑、扬长避短、有序推进，系统有力推动我国低空经济高质量发展。
关键词：低空经济；高质量发展；新质生产力；战略性新兴产业
党的二十届三中全会审议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，明确提出“发展通用航空和低空经济”的要求，对低空经济进行长远部署。2024 年年底，国家发展改革委低空经济司正式成立，将低空经济作为国家战略统筹推动的政策力度逐步加大，低空经济发展的空间潜力日趋扩大。低空经济作为战略性新兴产业，具有科技含量高、产业链条长、应用场景多、使用主体多元、涉及领域广等突出特点，通过信息化、数字化管理技术赋能，可以与更多经济社会活动相融合， 形成容纳并推动多领域协调发展的综合经济形态，其复杂性、系统性特征明显。进一步明晰其理论概念、梳理发展现状、研究实现路径、系统有力推进，对于推动我国低空经济高质量发展具有重要意义。
一、低空经济的概念及特征分析
（一）低空经济的概念
低空经济最早提出的时间可追溯到2011 年，距今不过十几年。不同于经济领域概念多引自于国外，低空经济是我国学者结合通用航空发展实际而创造性提出的概念，是对我国低空空域资源科学配置与管理改革问题反思的结果。很多学者对低空经济的概念进行了研究探讨，但目前学术界还未形成一致认可的定义，接受程度较高的一种表述为：低空经济是以有人驾驶和无人驾驶航空器的各类低空飞行活动为牵引，辐射带动相关产业融合发展的综合性经济形态。该表述较为全面简洁地定义了低空经济，但仍然存在界定不清、逻辑不明的问题。如航空器的制造等低空经济中上游产业为飞行活动所牵引，但飞行场景应用等低空经济下游产业并非被飞行活动所牵引，而是被推动。再如产业间直接和间接的关联性千丝万缕， 辐射带动的产业可以有很多，这些产业是否都是低空经济，相关产业包含哪些产业， 还不够明确。实际上，低空空域和海洋、陆地一样，是国家的重要资源，具有明确的自然属性、社会属性和经济属性。随着航空领域科技特别是无人驾驶航空器、电动垂直起降飞行器等方面的关键技术取得显著进步， 低空空域日益成为稀缺资源。如何开发利用好低空空域资源，最大限度地将其转换为经济效益，是低空经济的核心要义所在。考虑到低空空域与海洋同为自然资源的相似性， 低空经济的定义可以参照相对成熟的海洋经济的定义。《国务院关于印发全国海洋经济发展规划纲要的通知》明确指出，海洋经济是开发利用海洋的各类产业及相关经济活动的总和。因此，本文认为，低空经济是借助各类航空飞行器开发利用低空空域的各类产业及相关经济活动的总和。这个定义既能够清晰涵盖低空设备制造、基础设施建设、智慧系统构建、低空飞行活动等低空经济的各个方面，又能较好地避免内涵过多、模糊不清等问题。
低空经济的定义与低空空域紧密相关，那么低空空域的定义就需要进一步阐明。2010 年，国务院、中央军委印发《关于深化我国低空空域管理改革的意见》，明确指出“各类低空空域垂直范围原则为真高1000 米以下，可根据不同地区特点和实际需要，具体划设低空空域高度范围”“民航局会同空军研究论证在现行航路内、高度4000 米（含）以下，按监视空域管理办法为通用航空飞行提供空中交通服务”，并“分类划设低空空域”，管制空域依申请飞行，监视空域和报告空域实行报备飞行。2016 年，《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》明确，“实现真高3000 米以下监视空域和报告空域无缝衔接，划设低空目视飞行航线，方便通用航空器快捷机动飞行”。2024 年1 月1 日正式施行的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》明确，国家在确保安全的前提下积极创新空域供给和使用机制，完善无人驾驶航空器飞行配套基础设施和服务体系。因此，关于低空空域的定义，当前可以理解为：低空空域是一定垂直高度范围内的空域，该范围原则上为真高1000 米以下，根据安全需要进行适当拓展或者收缩。
（二）低空经济的特征
1. 产业链条长，辐射带动面广。低空经济的上游产业主要包括原材料、核心零部件、工业软件等的供应。中游产业主要包括航空器及其装备的研发生产制造，机场、起降点、起降场（站）及其配套等基础设施建设，地面空中服务、航空器租赁、航空器维修保养等保障与运营服务。下游产业主要包括城市空中交通、短途运输、物流配送、应急救援、巡防巡检、农林植保、教育培训、旅游观光、航拍摄影、飞行表演、极限运动等。同时， 低空经济辐射带动能力强，与一二三产业融合作用强，信息化数字化管理技术赋能效果明显，能够容纳并推动多领域协调发展。
2. 科技含量高，创新要素集中。科技创新贯穿低空经济全产业链。无论是以通航飞机为代表的传统航空器，还是以电动垂直起降飞行器为代表的新型航空器，均涉及航空、机械、电子、控制、材料、计算机、力学、动力学、能源等多领域多学科专业知识，要兼顾安全和性能，因此其设计、制造、运营、维修、回收整个生命周期均包含着极高的科技含量。低空经济的运营和服务过程中，为提高监控、管理和服务效率，确保安全性和可靠性，广泛应用了智能化和数字化技术，如北斗导航系统、卫星互联网、5G 通信、大数据、云计算和人工智能等。低空经济领域创新势头迅猛，特别是无人驾驶航空器和电动起降飞行器设计制造领域，创新活力和创新热情高涨，关键核心技术取得显著进步。低空经济这种以创新为主导作用的特点，具有明显的新质生产力的特征。
3. 应用场景多，关系民生福祉。低空经济应用场景丰富，涉及交通、物流、应急、农林、医疗、教育、文化、体育、旅游等各领域，特别是其在短途运输、城市交通、应急救援、旅游观光、物流配送、农林植保、教育培训、巡逻巡检等方面的特殊优势，能够极大地提升生产效率，促进消费结构转型升级，增进民生福祉。同时，低空经济的核心要素具有机动灵活、平战结合等特点，可以为我国特别是边境地区统筹好发展和安全、推进稳边固边兴边富边提供新思路。
二、我国发展低空经济具有重要意义
（一）发展低空经济是经济社会发展的需要
低空经济以传统通用航空产业和新型通用航空产业为基础，是多产业融合发展的综合经济形态，具有较高的投入产出比，承担着“新增长引擎”作用。低空经济科技含量高、创新要素集中，发展低空经济有助于推动传统产业转型升级、现代服务业拓展领域、高端制造业提质增效，能够有效促进产业结构持续优化。此外，低空经济将带来交通方式的巨大变革，进一步缩小空间距离， 增进各地区各民族特别是偏远地区群众与外界的交流交往交融，助力资源配置优化， 促进区域协调发展，推动实现共同富裕。
（二）发展低空经济是保障和改善民生的需要
低空经济场景应用加速融合覆盖，据不完全统计，仅无人驾驶航空器在民用领域就已覆盖20 余个大类行业、近300 种细分应用场景，且仍在持续拓展。低空经济应用场景的加快丰富、不断深入，能够显著提升交通效率、保障出行时效、提高物流质量、丰富旅游体验、改善公共服务，将影响甚至改变人民群众生活方式，进一步增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。同时，基于低空经济就业带动能力强的特点，低空经济的发展可以创造新的就业岗位，进一步扩大就业容量，推动更高质量和更充分就业，保障好就业这个最大的民生。
（三）发展低空经济是维护国家安全的需要
无人驾驶航空器在现代战争中的侦查监测、巡逻防控、物资运输、精准打击等各方面作用日趋明显，通用机场、起降场（站）、停机坪等低空经济基础设施可以很好地保障空中军事需求，对于加强国防建设特别是增强我军制空能力具有重要意义。高质量发展低空经济，有助于推动各类航空器应用场景的拓展。通用飞机、无人驾驶航空器等具有快速、机动、灵活的特点，可以有效保障特别是复杂环境下的灾害监测、抢险救灾、人员搜救、医疗救治、边境巡防等应急救援和安全保障需求，提升公共安全事件处置能力。
（四）发展低空经济是提升竞争优势的需要
低空经济作为新兴领域，先行快速发展可以提升领域内学术研究、人才培养、标准制定等方面的影响力和话语权。当前，我国在无人驾驶航空器、电动垂直起降飞行器等技术领域已经展现出较为突出的研发实力， 并且从原材料供应到核心零部件制造再到整机组装，基本具备自主可控的能力。特别是能源方式的变革，使得电机替代发动机的趋势明显，我国航空发动机的研发制造突出困难得以解决。此外，低空经济可以将技术充分有效转化为实实在在的经济效益，新型举国体制和有效市场需求将共同助力构建技术创新与研发制造优势。此外，随着全球范围内低空经济的市场规模迅速扩大及其蕴藏的巨大市场潜力，我国需在低空经济领域迅速布局、快速发展，才能有效占领市场、应对挑战、赢得竞争。
三、我国低空经济的发展现状
（一）实践积累逐步增加
我国低空经济的实践由来已久。20 世纪初，在莱特兄弟发明并成功试飞人类历史上第一架飞机后不久，我国航空界先驱冯如便驾驶自己设计制造的飞机进行飞行表演，拉开了我国通用航空乃至低空飞行实践的序幕。为适应国民经济恢复和发展的需要，继续发展通用航空，我国于1951 年组建通用航空专业队伍，重点用于满足国民经济建设中能源勘探开发的需求，并逐步推动通用航空应用向农林作业、短途运输、航空物探、航空摄影、应急救援等方向拓展。经过70 余年的发展，我国通用航空领域管理制度逐步完善，空域使用逐步放宽， 应用场景加快丰富，科技创新不断涌现，至今已成长为产业链较为齐全、发展潜力与发展活力巨大的产业，为进一步发展低空经济打下了坚实基础。
（二）传统通航发展迅猛
从历年民航行业发展统计公报的官方数据看，我国通用航空发展速度快、势头好。通用航空生产飞行小时数、获得通用航空经营许可证的通用航空企业数、在册航空总数等数据，呈整体上升趋势，详见图1。其中，2010—2023 年， 生产飞行小时数的年均增长达19.2%，获得通用航空经营许可证的通航企业数年均增长15.1%，在册航空器总数年均增长8.5%。自2018 年起，民航局逐年公布通用机场数据，2018—2023 年，我国通用机场数量年均增长17.3%。
为进一步说明通用航空发展的情况，使用运输航空数据进行对比。考虑到运输航空相关数据的原始值不是考察的重点，仅需对其变化趋势进行图示对比分析，故对2010—2023 年运输总周转量、旅客周转量、货邮周转量、旅客运输量、货邮运输量、飞行小时、起飞架次、运输航空企业数量、运输机队（飞机架次）、定期航班航线条数、运输机场数量等运输航空数据进行了min-max 规范化处理（将数据大小缩放到0~1 之间），以更好反映指标的变化趋势，如图2 所示。其中，2010—2023 年运输航空除旅客周转量、飞行小时外，其余指标年均增长率均低于10%。同时，可以明显看到，民用运输航空受疫情影响较大，多数指标在疫情期间出现了负增长，而同期的通用航空却仍然保持着高速增长。
（三）全新业态加快拓展
近年来，随着无人驾驶航空器、电动垂直起降航空器等技术取得突破，通用航空新业态快速发展，业务范围进一步扩大，一大批新的关联行业、应用场景等随之出现，推动低空经济发展的行业规模、发展质量进一步提升。自2018 年起， 民航局开始公布无人机注册数、无人机执照数等数据，通过整理分析， 无人机领域也呈现快速增长态势， 详见图3。
四、我国低空经济发展面临的机遇与挑战
（一）面临的特殊机遇
1. 高位推动。近年来，我国高度重视低空经济发展。2021 年《国家综合立体交通网规划纲要》首次将“低空经济”写入国家规划， 2023 年中央经济工作会议明确提出打造低空经济等若干战略性新兴产业，2024 年全国两会《政府工作报告》指出，要积极打造低空经济等新增长引擎，并首次将低空经济写入《政府工作报告》。为贯彻落实好中央部署要求，各地踊跃推出发展低空经济的规划设想和切实举措。经梳理统计，19 个省（区市）的2024 年《政府工作报告》直接提及低空经济，其他多个地方也有“航空”“民航”“战略性新兴产业”等涉及低空经济的内容。
此外，多地出台切实政策举措，大力推动低空经济发展，如山西、安徽等地推动低空经济发展基金相继设立，新疆、江苏等地低空经济研究院先后揭牌，《苏州市低空空中交通规则（试行）》《深圳经济特区低空经济产业促进条例》等一大批支持性、规范性政策文件印发实施。国家发展改革委成立低空经济司，统筹推动低空经济发展相关事宜，负责拟定并组织实施低空经济发展战略、中长期发展规划、提出有关政策建议，协调有关重大问题；中国民航局成立促进低空经济发展工作领导小组，工信部、财政部、科技部等多部门从政策支持层面协力推动低空经济高质量发展。
2. 政策有力。中国民航局网站发布的关于低空、通用航空的政策、规范等文件显示，近年来国家层面出台涉及低空经济的文件不断增加，国务院多次出台政策文件，从规划设计引导、基础设施建设、空域管理改革、法律法规制定、财税资金扶持、人才创新培养、市场监管服务等多方面支持通用航空发展。行业管理部门更是密集出台了涵盖通用航空作业运营、装备制造、飞行管制、运行保障、空管空域、企业监管、飞行组织、安全管理等各方面的政策文件，并先后在东北地区、华东地区、西北地区、新疆地区、江西省赣州市、陕西省、中南地区开展通航管理改革、通航管理服务平台和无人机研发试飞基地建设、低空空域监视服务、通航+ 旅游、无人机物流配送、载客类经营许可与运行许可联合审定等试点工作，为全面推进低空经济发展提供了制度保障和先行探索。特别是国务院、中央军委公布的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》，进一步规范了低空经济无人驾驶航空器产业发展。2024 年3 月27 日，工业和信息化部、科学技术部、财政部、中国民用航空局四部门印发《通用航空装备创新应用实施方案（2024— 2030 年）》，明确提出推动形成万亿级市场规模。我国低空经济相关政策正在由规范要求向支持引导方向转变，更关注产业发展，政策支持低空经济发展的精准度更高。
3. 保障到位。我国新发展格局加快构建，新技术、新场景、新应用以及跨界融合等推动消费结构的转型升级，个性化的出行方式（如飞行汽车）、旅游方式（如空中游览）、运动方式（如跳伞滑翔）、物流方式（如无人机配送）等新的消费需求潜力巨大， 同时支撑低空经济发展的新型基础设施以及公共服务领域投资空间巨大，国内国际双循环新发展格局背景下的市场空间十分广阔。我国科技自立自强稳步推进，低空经济相关的科技积累成效显著，北斗卫星导航系统、5G 通信、大数据、云计算、人工智能等技术位于国际创新行列，特别在无人驾驶航空器等创新及技术应用等方面处于并跑甚至领跑地位，为低空经济高质量发展提供了科技创新空间。低空经济的人力资源丰富，科学家、工程师、程序员、飞行员、机务人员、管理人员等人才数量质量占优， 随着国家大力推进职业教育，人才培养的针对性有效性进一步增强，为低空经济发展提供了坚实的人力资源保障。社会认知度显著提升，近年来借助航空博览会、通用航空节以及无人机在各领域的融合应用，社会媒体对低空经济的关注报道与日俱增，公众对低空经济的认知和接受程度达到新的高度，支持参与低空经济的热情高涨。市场预期较为乐观，资本市场对低空经济的投资意愿不断增强。
（二）面临的困难和挑战
1. 发展基础较为薄弱。现有空域管理体制未能有效释放低空空域资源，低空空域资源利用率不高，还不能完全适应低空经济爆发式增长的需求，空域改革试点成果碎片化程度较高，尚未向全国推广。现有通用机场、起降点、起降场（站）等基础设施对低空经济发展特别是传统通用航空运营支撑不足，整体数量偏少，已建成通用机场的设施设备不健全等问题突出， 航油加注、航务签派、维修定检等功能还不健全。低空通信、感知、导航等相关基础设施布局仍不完善，飞行服务保障能力还有待提升。
2. 核心技术掌握不足。特别是传统通用航空产业领域，其航空器及装备的核心技术掌握不足，系统、软件、元器件、发动机、材料等领域关键技术还有待进一步攻关，在装备无人化、智能化、可持续动力、装备安全等方面仍有待突破，通用航空装备产品谱系还不完善，国产化替代水平还不高。
3. 产业整体实力不强。低空经济相关的企业数量较少，非直接相关企业主动服务低空经济的意识不强。龙头企业数量明显不足，对低空经济的整体带动效果不明显。投融资难度相对较大，低空经济属于资金密集型产业，但由于处于发展前期，风险较高， 吸引投资和融资相对困难。产业体系系统谋划不足，存在资源利用低效等问题。
4. 协调平衡难度大。推动低空经济发展是一项复杂的系统工程，涉及的利益相关方多，各方的目标、关切、优先级等很多方面难以实现较好的平衡，管理层面也可能出现交叉重复，造成资源浪费或相互矛盾、相互掣肘，出现效率不高、活力不够、服务缺位等问题。
5. 潜在安全风险高。航空器的低空飞行对于社会安全治理具有一定挑战，且应对低空飞行可能带来的新型风险没有现成模板或既有经验可以参考，管理失效或风险失控隐患较大，存在治安管控难度大、新形式犯罪危害大等突出问题。同时，低空飞行特别是载人飞行的安全事故易产生较大影响。
6. 国际市场不确定性强。当前，全球经济发展呈现显著的不确定性特点，供应链本土化趋势明显。此外，美西方加紧“以链遏华”，通过出口管制、投资限制、实体清单等措施妄图遏制我国产业链、供应链发展。
五、系统推进低空经济发展的对策建议
我国低空经济已具备较好基础，面临的发展机遇前所未有，而现有的问题和困难也不容忽视，必须综合施策、系统考虑、扬长避短、有序推进，更好推动低空经济高质量发展。
（一）完善政策保障
在国家战略布局的总体框架下，加快推进支持低空经济高质量发展的具体政策措施出台，鼓励地方因地制宜制定区域内低空经济高质量发展支持方案。深入研究如何从项目资金、飞行服务、安全监管、财政金融、企业管理、人才培养、部门协同等各方面进行支持。如在确保建设、运营质量和安全的前提下，进一步简化通用机场的审批流程， 缩短审批周期，推动通用机场加快建设。保证政策的协调性、持续性、灵活性、可操作性，合理引导市场预期，为低空经济腾飞注入强心剂。
（二）夯实发展基础
加快通用机场、起降点、起降场（站）、飞行服务站等基础设施建设并完善配套功能，提升低空通信、感知、导航等保障能力，为低空经济涉及的各类航空器的起降、飞行、备降、停放、能源补给、空中保障、安全救援、数智连接等提供基础支撑。推进全国范围内的低空空域改革，优化低空空域的供给和使用机制，提升空域资源的管理效率和利用效益。
（三）攻关核心技术
坚持走科技自立自强道路，整合高校、企业、科研单位等优势研究力量，加强航空发动机、无人驾驶航空器、电动垂直起降航空器、新能源、新材料等关键领域和关键技术集中攻关，增强通信技术、大数据、云计算、网络应用、人工智能等技术储备，提升通用航空装备供给能力、产业创新能力，实现新型通用航空器以及配套信息化数字化技术研制创新水平国际领先，在不确定性增加的大环境下牢牢把握低空经济发展的主动权。
（四）丰富应用场景
市场的规模取决于市场的需求，市场的需求又取决于应用场景的丰富程度以及适应生产生活的契合度。通过将低空经济进一步数字化、智能化赋能，推动短途运输、物流配送、应急救援、旅游观光、航空运动、专业巡检、教育培训等传统应用场景的规模化运行，不断探索推进城市空中交通、无人机配送、飞行表演、无人机救援等新的应用场景实现商业化、大众化，鼓励开发多样化低空旅游产品。
（五）联动形成合力
加强部门、行业协同，推动责任落实、政策落地、措施落细，有序有力促进低空经济发展。切实发挥企业积极性，鼓励有序竞争、交流互鉴，加强行业内外合作交流，促进产业链上下游发展对接。多层次、多渠道培养紧缺人才，提高人才培养的针对性和时效性。鼓励有条件的地区致力打造低空经济“样板间”“示范区”，总结经验做法，形成典型案例，在更大范围内进行推广学习。进一步加强低空经济宣传教育，提高社会公众认识、参与、融入低空经济的意识和热情， 大力培育低空经济相关的消费文化，形成关心支持低空经济发展的良好社会环境。
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（钟海涛系中国科学院大学经济与管理学院博士生；莫扎帕尔系中国科学院大学经济与管理学院博士生；王萍萍系中央财经大学国防经济与管理研究院副教授、硕士生导师； 杨翠红系中国科学院数学与系统科学研究院研究员、中国科学院大学经济与管理学院教授、博士生导师）