李瑞雪 刘 杰 （中国航天科工防御技术研究院党校；重庆市壁山区委办公室）
摘 要：低空经济是战略性新兴产业，也是新质生产力的典型代表。推动低空经济发展，既是塑造城市发展新动能新优势、构建现代化产业体系的必然要求，也是更好赋能超大城市现代化治理、创造高品质生活的重要举措。本文以重庆市为例，首先从产业基础、创新资源、应用场景、改革试点、市场空间等角度分析其发展低空经济的基础条件和比较优势；其次从空域资源、基础设施、服务保障能力等方面面临的挑战与国外发展模式的经验中，分析低空经济进一步发展的方向；最后从坚持科技创新驱动、突出应用场景牵引、加强基础设施支撑、深化低空空域改革、做好法规政策引导等方面提出城市发展低空经济的实践路径。
关键词：低空经济；新质生产力；基础设施；实践路径
党的二十届三中全会强调，要发展通用航空和低空经济。2024 年召开的中央经济工作会议和2025 年3 月闭幕的全国两会都对发展低空经济作出重要部署。低空经济是战略性新兴产业的重要组成部分，是新质生产力的典型代表，对于推动城市高质量发展行稳致远具有重要意义。
低空经济是以各类航空器的低空飞行活动为牵引，辐射带动相关领域融合发展的综合性经济形态，主要包括低空基础设施建设、低空飞行器制造、低空运营服务、低空飞行保障等环节。低空经济作为战略性新兴产业，具有巨大的市场潜力和发展空间，正处于加速发展的阶段。从全球范围来看，已有50 多个国家实现了独立研发无人机，超过100 个国家装备了无人机，并广泛应用在军事、能源、运输和仓储等领域，赛迪数据显示，全球低空经济已形成数千亿美元量级市场。
当前，全国多地都在加速竞跑低空经济新赛道，有29 个省份将低空经济纳入了省政府工作报告进行整体部署，浙江、广东、安徽、四川等8 个省份已率先出台专项政策文件。重庆市作为全国工业重镇，制造业一直是重庆的优势产业。积极探索推动低空经济发展，既是塑造城市发展新动能新优势、构建现代化产业体系的必然要求，也是更好赋能超大城市现代化治理、创造高品质生活的重要举措。
一、重庆市发展低空经济的基础条件和比较优势
（一）产业基础良好
发展低空经济，离不开飞行技术研发、设备制造等“硬支撑”。作为国家重要现代制造业基地，重庆市拥有全国41 个工业大类中的39 个以及全部制造业大类， 具备智能网联新能源汽车、新一代电子信息制造业、先进材料等三大万亿级主导产业集群。装备制造、软件信息服务、新型储能、卫星互联网、动力装备等与低空经济高度关联的产业均纳入“33618”现代制造业集群体系整体布署，具有完备的发展低空经济的产业体系支撑。同时，重庆市已培育引进40 家低空制造重点企业， 实现通航整机“零的突破”，初步形成“设计研发+ 高端材料和部件+ 航空发动机+ 无人机整机制造+ 机载设备+ 运营服务+ 卫星应用”的全产业链发展格局。此外， 部分关键产业链具有优势，如西南铝业的航空铝材业界领先，重庆宗申航空发动机制造股份有限公司的活塞航空发动机市场份额全国领先。
（二）创新资源集聚
重庆现有高校77 所，拥有西部科学城、两江协同创新区等高能级创新平台342 家， 已建成国家重点实验室7 个、国家级科创平台23 个，近年来引进共建东方红卫星互联网重点实验室等重点研发机构，一些关键核心技术攻关取得新突破。2023 年，重庆综合科技创新水平居全国第8 位、保持西部第1 位，高新技术企业和科技型企业分别达7565 家和58524 家，构建起“416”科技创新战略布局，并新增12 个国家级科创平台。重庆交通大学等高校设立了航空院系以加强低空经济人才队伍培养，系统推进飞行领域重点问题研究，有力支撑低空经济技术创新和产业化应用。
（三）应用场景丰富
在空间结构复杂、高层建筑较多的城市，安全巡查、应急救援、检测检修、高空灭火等超大城市治理综合场景亟需通过低空技术手段赋能增效。重庆山河纵横交错、地貌形态多样，山地丘陵面积比较多，集“大城市、大农业、大山区、大库区”为一体，在短途运输、农林植保、地理测绘、环境气象监测、旅游观光等行业有着大量的低空应用需求。
（四）改革试点先行
2023 年，重庆被列入国家首批国产通用航空装备物流运输领域创新应用试点城市，是全国首批、西南首个低空空域管理改革试点城市，也是全国唯一的通航全产业链试点省市，具有系列试点政策和先行先试优势。已建立低空空域需求“统报统批”军地协同管理机制，并与四川联合开辟西南首条跨省低空目视航线，无人机适飞空域开放程度在全国主要城市中排名前列，为低空经济发展提供了更加灵活、高效的空域使用环境。
（五）市场空间广阔
重庆是全国辖区面积和人口规模最大的城市，辐射西部近4 亿人口的庞大市场， 正大力建设国际消费中心城市和世界知名旅游目的地。2024 年“五一劳动节”假期期间，重庆举办了首届低空飞行消费周活动，推出空中游览、空中婚礼、空中跳伞等消费新场景，显示出低空经济市场活力十足、潜能巨大，低空经济正逐步从“小众体验”转变为“大众消费”。
二、重庆市低空经济发展面临的挑战
（一）空域资源相对紧张、利用协调难
一是空域划设使用受限较多。重庆市空域涉及多个管制分区，市域内重要单位较多且分布较密集，低空禁飞区多，空域规划评估、航路航线划设难度较大。二是地理气象条件制约。重庆地貌结构复杂，地形起伏大，云雾天气多，是全国全年日照时数最少的地区之一，低于四川、湖南等周边省份， 不利于飞行活动。三是协同管理机制亟待健全。目前四川、湖南、安徽等多个省份已成立低空空域协同管理机构，重庆尚未组建统一的领导协调机构，跨军地、跨行业、跨地域协同管理不够顺畅，通用航空飞行审批程序环节有待优化，空域资源统筹高效利用还有差距。
（二）基础设施存在短板、建设成本较高
一是低空新型基础设施不足。重庆目前仅有1 个B 类飞行服务站（龙兴），尚无A 类飞行服务站，临时起降点、通信导航等低空设施不完善，飞行器停放、维修、托管等配套功能设施支撑不足。二是建设资金较难平衡。由于通用机场项目不属于中央预算和专项债等支持范围，机场建设标准严、成本高、短期盈利难，因此市场投资的积极性不高。
（三）服务保障能力不足、治理效能低
一是现行法规制度不能适应发展需求。现行《中华人民共和国飞行基本规则》《通用航空飞行管制条例》已施行超过15 年，但全国还没有统一的低空目视飞行规则。重庆低空经济领域的立法还要加快推进，法规政策和技术标准体系保障不足，各类低空航空器飞行间隔、航速等还需细化规定，通用航空仍采取与运输航空相同的10 公里安全间隔，一定程度上造成了空域资源的浪费。二是安全监管体系不健全。空防安全与公共安全边界不够明确，民航不具备社会化监管能力，地方政府缺少相应的权限和技术手段， 协同监管职责体系还要加快构建。通用航空安全风险远高于大型公共航空运输，安全监管与支持产业发展的平衡点还需深度论证把握，民众对飞行安全、隐私保护等问题比较关注。三是数字赋能的方法机制需加快重塑。统一的数字化空管平台体系尚未建立，信息化监管能力还比较薄弱，无人机识别、管控等职能还不完备，对低空“乱飞”“黑飞”等现象缺乏有效的技术监控手段。
三、国外低空经济发展相关经验
（一）探索性技术创新
近年来，美国在积极探索和测试电动垂直起降飞行器（eVTOL）等新型航空器， 以提升城市空中交通的效率和安全性。欧洲多国政府通过直接资助或设立专项研究基金等方式，鼓励eVTOL 技术的研发和应用， 多个城市已经启动了城市空中交通的运行和概念验证项目。
（二）多元化应用场景
美国发挥无人机技术在农业植保、物流、电力、石油行业、军工等方面的先进用途，持续创新和改进无人机技术和产品， 实现低空经济快速发展。日本持续开展石油海上平台飞行、港口直升机引航，在医疗救护、山区搜救等领域也广泛应用无人机和载人级eVTOL ；英国政府积极拓展新技术， 将无人机技术应用到传统优势领域，如利用无人机监测农作物生长、开展物流配送等促进低空经济发展。
（三）精细化空域管理
美国将空域分为五大类别，其中E 类空域是低空空域的主要组成部分，适用于通用航空和无人机活动。欧洲则将空域分为三大类，C 类空域是通用航空和无人机活动的主要区域。这些国家针对不同类别的空域制定了相应的管理规定，特别是低空空域的政策和管理相对灵活和开放，促进了低空飞行活动顺利开展。
（四）体系化政策法规
美国先后发布了《联邦航空法》《联邦航空条例》《低空空域改革法案》等法案政策，以规范低空空域的配置、运行规则、安全管理等。同时打造了“机构、注册、运行、种类”的四维监管框架。欧洲则在电子飞行计划的框架下共同制定和执行低空空域管理政策法规，确保空域的安全和高效利用。日本制定了先进空中交通（AAM）的发展路线图，包括实现eVTOL 空中出租车等无人机业务全面商业化等目标。
四、低空经济发展实践路径探索与建议
针对低空经济的未来发展，应抢抓技术创新和规模应用发展机遇，积极运用市场逻辑、资本力量和平台思维，深化空域协同管理改革，增强飞行服务保障能力，探索贯通源头创新、研发制造、场景应用、市场运维的发展路径，拓展新质生产力发展空间和培育机制，推动低空产业全链条发展、全方位跃升取得重大标志性成果。据此，本文提出以下实践路径与建议。
（一）坚持科技创新驱动，构建系统完备、竞争力强的低空制造产业链条
围绕整机制造与关键配套组织核心技术攻关，开展企业梯队培育和产业链协同应用，推进低空制造业集群化发展。一是建设高能级科技创新平台。设立低空经济专家咨询委员会，引导支持高校、科研机构、重点企业等组建低空经济创新联盟，创建低空领域高水平研发平台、构建新型研发体系，加大航空动力、航空固态电池、氢燃料电池、航空新材料等研发力度和产业化力度，打造“低空＋智慧山地农业”等场景的应用研究院及实验室。成立重点实验室，开展惯性导航系统（INS）等技术攻关，推动定位、通感、飞控等相关技术实现新的突破。二是加快发展通航和无人机制造产业。围绕通航飞机、无人机、电动垂直起降飞行器整机制造， 支持重点企业探索装备制造和无人机整机共线生产示范，鼓励智能网联汽车企业开展无人飞行器等研发制造。三是加快培育以北斗应用为支撑的低空产业。支持建设北斗应用产业园，推动北斗、卫星互联网等新一代技术应用，支撑全域建设北斗应用示范城市。四是培育融通发展企业梯队。实施低空产业补链强链，吸引无人机、eVTOL 等链上头部企业落户，支持重点企业发展壮大。鼓励龙头企业整合资源，强化对产业链上下游组织的协同，带动中小企业嵌入产业链供应链创新链。五是建设低空经济产业试点示范区县。支持打造西部低空经济先行示范区，抓好全市首批低空经济先行试验区建设，支持基础较好的区县开展低空经济产业试点，因地制宜规划建设一批低空经济产业园。
（二）突出应用场景牵引，构建产业融合发展、承载空间广阔的市场业态体系
推进城市治理、公共服务、短途运输、低空物流、低空消费等场景开发，以应用培育壮大低空市场，牵引低空飞行服务业发展。一是拓展超大城市现代化治理场景应用。重庆正积极探索超大城市现代化治理新路子，为低空经济发展提供了全新的综合治理场景。梳理发布年度全市城市治理领域低空场景机会清单，面向社会公开遴选一批低空产品和服务供应商，通过购买服务等方式开展公路巡检、河湖巡查、农林植保等无人机公共服务应用，推广城市治堵、消防、治安等“低空+ 城市治理”场景应用。支持打造无人机应急救援示范区， 支持开展低空应急救援试点，打造市域内1 小时、成渝地区2 小时航空救援圈。二是开通更多通航短途运输服务。推进低空飞行跨省域合作，联合四川等省共建“六省一市”跨省低空飞行联盟，打造覆盖成渝地区、辐射周边区域的低空交通走廊。支持具备条件的区县开通低空客运航线，推进“干支通”衔接互联，培育商务出行、私人包机等业态。三是布局无人机智慧物流体系。联合顺丰、美团等重点物流企业、平台企业开通无人机B2B、B2C 物流配送航线试点，以中心城区为重点布局无人机配送网络。支持在未来社区、产业园区等开展城市无人机运输和末端配送应用示范， 推动外卖无人机配送场景落地。加快探索城乡之间、山区等跨区域配送服务，率先开发无人机转运新场景。四是加速城市空中交通示范应用。积极争取申报国家空中交通试点城市，以eVTOL 为重点探索拓展空中通勤、空中摆渡、联程接驳等应用， 支持智慧空中出行（SAM）装备加快市场应用，探索城市空中交通管理模式和技术方法。五是扩大低空文旅新消费。打造引领全国的“低空消费首创之城”，持续做响“低空飞行消费周”“低空飞行竞赛季”等品牌，开设都市观光、长江沿线游览等低空旅游路线，推动通航小镇、飞行营地等建设，开展水上飞行、滑翔伞、跳伞等消费飞行活动，推动低空飞行和旅游、体育、互联网融合发展。
（三）加强基础设施支撑，构建功能定位清晰、有效服务场景应用的低空新型基础设施网络
统筹考虑未来使用效益，适度超前布局各类地面基础设施和空域管控系统。一是通航起降点建设。编制出台通航起降点建设标准体系、通航起降点布局规划等政策文件， 支持部分机场通航化发展。简化建设立项和审批等流程，支持在交通枢纽、旅游景区、高层建筑等布设一批兼顾有人机与无人机的起降点，鼓励建设水域等低成本简易起降点。二是地面通信监视设施建设。率先在中心城区建设智能低空监视通信网，鼓励运营主体建设无人机识别、定位、电磁、反制等配套设施。开展地面空间信息特别是高空障碍物、电磁空间等空域的环境普查，编制低空目视航图、低空目视飞行规则。三是飞行服务设施建设。加快A 类飞行服务站及B 类飞行服务站前期工作，力争年内启动建设。在全市支线运输机场建设低空飞行服务保障设施，按需建设一批停机库、中转站、固定运营基地和航材保障平台，引导已建成的通用机场及起降点，完善电动飞行器充换电等能源基础设施。
（四）深化低空空域管理改革，构建协同高效的空域管理机制和低空飞行综合服务平台
深入推进低空空域管理改革，加强技术、场地、人才等要素保障，提升飞行服务供给水平。一是强化军地民协同管理。细化签订军地民三方低空空域保障协议， 在市级层面建立跨军地、跨部门、跨行业的专项协调机制，推动设立市低空空域协同运行中心。加紧编制低空空域规划，推动审批模式由“统报统批”向“即报即批” 转变。二是提升适航审定服务能力。建设低空航空器综合测试基地，集聚无人机飞行检验检测机构，完善试飞、试验、检测、评定等功能。争取让更多国家无人机适航审定机构落户，加强适航审定人才引培力度，建立专业适航审定队伍。三是提升无人机公共安全管理能力。连通民航局UOM 无人机监管平台、市公安局无人机安全监管中心，推进集无人机安全监管、预警、处置等功能于一体的无人机公共安全管理平台建设，划设电子围栏，完善低空公共安全监管机制。四是开发建设智能空机一体管理系统。支持组建子公司，在50 万—60 万人口级城市打造数字空管试验场，加快推动智能空机一体管理系统开发建设取得实质性进展。谋划推进数字低空建设，将其纳入城市数字建设总体框架， 构建一体化数字低空底座，推动北斗、卫星互联网、雷达等技术深度融合，整合全市感知数据，逐步打造设施互联、信息互通的低空智联网。
（五）加大法规政策引导，构建良好的低空经济发展环境和产业生态
建立健全与低空经济发展相适应的法规政策体系，更好促进产业潜能释放、加快形成规模效应。一是完善低空法规制度。顺应低空经济新领域新变化，加强地方政策制定和完善，开展相关规章或规范性文件的审查修订，加快制定城市低空空域协同运行管理办法，研究制定《城市低空经济促进条例》、《无人驾驶飞行器公共安全管理规定》等。二是建立低空领域标准体系。鼓励市内企业、高校、科研院所在低空基础设施、装备制造等领域，研究或参与国家标准、行业标准、地方标准的制订。加快探索低空空域资源要素定价制度，建立低空经济产业统计监测体系。三是加大政策支持力度。出台支持低空经济发展“一揽子”政策，强化土地、税收、投资、人才等政策保障。设立支持低空经济发展专项资金池，提取低空经济税收增量作为资金补充，每年加大对低空经济全产业链资金投入力度。积极争取中央预算内资金、国家民航发展基金及政策性金融工具等支持，通过中央财政设备更新贷款贴息等政策支持低空制造企业技术改进和设备更新。鼓励并引导社会资本设立市场化运作的低空经济发展基金，支持多层次多业态融资。四是营造良好的低空经济发展环境。加强宣传教育和舆论引导，推广低空空域协同管理、低空经济发展成果，提升公众对低空经济的认知度和接受度。
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（李瑞雪系中国航天科工防御技术研究院党校工程师、博士；刘杰系重庆市壁山区委办公室干部）