向 勇 李长青（重庆市公安局网安总队）
摘 要： 随着科技的飞速发展与社会经济结构的不断优化，低空经济作为一种新兴且极具潜力的经济形态，正逐渐成为全球关注的焦点。低空经济融合了无人驾驶飞行、低空智联网等技术、市场等要素，涵盖了低空飞行器制造、运营服务、基础设施建设、低空旅游、物流配送等诸多产业，展现出巨大的发展潜力和广阔的应用前景，创造新的经济增长点，成为新质生产力的重要代表。然而，低空经济在法律法规、产业链条、技术防御、执法监管等方面还存在薄弱环节。本文通过对低空经济现状、发展趋势以及面临的挑战等视角进行探究分析，从加强顶层设计、加强硬件建设、加强创新驱动和加强协同共治等方面提出保障低空经济高质量发展的对策建议。
关键词： 低空经济；新质生产力；协同共治
近年来，随着无人机技术、电动垂直 起降飞行器（eVTOL）及低空智能交通系 统的快速发展，低空经济作为一种新兴的 经济形态，正逐步成为全球经济增长的重 要引擎，蕴含着巨大的发展潜力与机遇， 但同时在国家治理和社会规范层面、硬件 建设和市场运营层面、网络通信和数据安 全层面、行政执法和监督管理层面上也面 临着复杂的风险与挑战。
一、引言
低空经济通常指在距正下方地平面垂 直距离1000 米以下（根据应用需要可扩 展至3000 米）的空域内，以有人和无人 驾驶航空器以及辅助作业设备为载体，依 托低空空域及相关数据资源等新型生产 要素，以载人、载物以及其他作业等多种 场景低空飞行活动为牵引，带动相关领域融合发展的综合经济形态，具有高效、灵 活、低碳等优势，对推动产业升级、优化 交通结构、提升效率具有重要意义。然而， 低空经济的快速发展也伴随着一系列潜在 风险。如：人员和财产安全；其次，低空 飞行活动涉及复杂的空域管理、通信导航 和监管体系，现有法规和技术标准尚不完 善，可能引发监管滞后；此外，网络安全、 数据隐私、噪声污染等问题也对低空经济 的可持续发展构成挑战。 本文采用案例分析、文献综述和理论 建构等研究方法，结合实际案例，对低空 经济发展现状、潜在风险及其高质量发展 的对策建议进行深入探究。首先，本文详 细分析了低空经济发展的现状及趋势。其 次，本文探讨、分析了低空经济发展面临 的挑战和存在的薄弱环节。最后，本文提 出保障低空经济高质量发展的对策建议， 以期为低空经济的健康有序发展提供参 考，助力这一新兴经济形态的安全、高效、 可持续发展。
二、低空经济发展现状及发展趋势
（一）政策支持，市场规模持续扩大
2024 年被称为“ 低空经济元年”， 2024 年的全国两会将“低空经济”首次写 入《政府工作报告》。2024 年，空管系统 共保障无人驾驶航空器飞行3.4 亿余架次、 2600 万余小时，保障通用航空飞行120 万 余小时，运行态势处于历史高位。相关数 据显示，2022—2024 年中国低空经济市场 规模呈现上升趋势。
（二）消费提振，应用场景持续拓展
低空经济的发展促进航空技术与信 息通信、新能源、材料科学等前沿技术 的有机融合，加速推动通信感知、算网 融合、自动驾驶、群组协同等重点技术的迭代升级。同时，拓展数据要素的应 用边界，创新性利用低空空域作为新的 生产要素，并通过数字化手段实现要素 深度开发和高效利用，为社会经济活动 提供了发展新空间、新模式、新业态。 从经济发展角度看，低空经济正广泛赋 能各行各业，为地面传统产业开辟一个 平行、互动的低空空间。越来越多的无 人机在运送货物、巡检道路、植保作业 等一系列应用场景激发传统产业的创新 活力，打开经济发展新天地。从改善民 生角度看，低空经济有助于增进民生福 祉，满足人民群众的美好生活需要，能 够填补高空与地面交通之间的空白地带， 构成“地面- 低空- 高空”的三维立体 综合出行体系，为短、中距离出行提供 创新解决方案。目前，美团已开通53 条 无人机航线，累计配送订单超过45 万单， 并在多个城市提供服务，展现无人机在 物流领域的广泛应用和巨大潜力。青岛 胶东机场至青岛市区的直升机商务摆渡 常态化运行，为低空出行提供新的选择， 提升游客的旅游体验。
（三）产业融合，区域布局持续完善
我国低空经济产业发展基础初具雏 形，各级低空经济产业联盟相继成立，极 大地推动产业链上下游企业在技术创新、 应用场景拓展、安全监管等方面合作发 展。同时，全国各省市也在积极部署推广 低空经济，产业发展呈现良好态势。华 东、中南地区在低空经济领域创新活跃 度高，相关专利、院校和企业资源集中。 湖南省强化低空空域管理体制优势，成为 全国首个全域低空空域管理改革试点拓 展省份。深圳、上海等城市在低空经济发 展中各具特色，深圳市组建低空经济发展 工作领导小组，出台《深圳经济特区低空 经济产业促进条例》，启动低空领域的立 法工作，一体化推动低空经济发展。上海 依托大飞机技术发展，拓展eVTOL 研发 优势，并进一步抢占低空经济高地，早在 2022 年9 月，就发布了《上海打造未来 产业创新高地发展壮大未来产业集群行 动方案》，将在2030 年打造未来空间产业 集群。
（四）技术创新，国际合作持续增强
低空经济作为一个全球性的新兴产 业，国际交流与合作日益频繁。2024 年 11 月，北斗伏羲信息技术有限公司、世 界华人协会、国际投资促进会等企业与 机构成立了中国低空经济国际合作联盟， 计划启动覆盖一百个国家的分会网络， 促进全球贸易流通，加强低空领域设备 和技术的交流合作。目前，该联盟已发 布全球首款低空立体空域图——低空伏 羲图iWhereSky1.0，通过精准空域管理、 高效飞行路径优化及先进冲突预警与安 全避障技术，打造低空立体交通精细化 管理平台。同时，我国正积极搭建国际 合作平台，通过展会与论坛，探索人工 智能、量子通信等技术在低空经济中的 应用，加强国内外企业协同合作，汇聚 海内外低空经济产业的高新技术企业及 产品，为各方创造项目合作、品牌建设、技术引导及投融资对接机会。此外，我 国积极参与国际标准制定，通过统一标 准，实现零部件的通用化和互换性，并 推动低空经济与国际接轨，提升在国际 低空经济领域的话语权和影响力。
三、低空经济发展面临的挑战
（一）国家治理和社会规范层面：法 律法规有待健全
一是法律法规需进一步完善。目前， 国内针对低空产业的法律法规主要包括 《中华人民共和国民用航空法》《无人驾驶 航空器飞行管理暂行条例》《中华人民共 和国网络安全法》等通用性法律，但缺乏 专门针对低空经济新兴业态的专业性、系 统性的规定。二是责任界定需进一步理 清。低空经济涉及的主体包括政府监管部 门、飞行器制造商、运营企业、飞行人员、 空域管理部门等。各方的具体分工和责任 划分还需进一步明晰。三是国际协调合作 需进一步加强。跨境飞行涉及多个国家的 空域管理、飞行安全和数据隐私等问题， 目前，各国法律法规差异较大，尚无统一 的协调机制。
（二）硬件建设和市场运营层面：产业链条有待成熟
一是基础设施方面。我国通用机场数 量较少，且分布不均衡，制约低空经济的 规模化发展，尤其在偏远地区和复杂地形 下。同时，国产化率较低，在国际形势不 稳定的情况下，极可能导致供应链中断。 二是市场认知方面。低空经济的应用场景 丰富，但尚未形成统一的标准规范，商业 模式仍处于探索阶段，消费者对低空经济 的认知度和接受度较低。三是产业协同方 面。低空经济产业链涵盖上游的基础设施 及保障服务、中游的飞行器制造以及下游 的运营应用，目前，中上游产业链发展较 为成熟，但下游产业链仍处于初级阶段。
（三）网络通信和数据安全层面：防 御体系有待完善
一是核心技术存在短板。高性能芯片、 传感器等关键零部件的国产化率较低，进 口依赖性较强。低空飞行器导航精度有 限，尤其是在复杂地形的城市或山区， GPS 信号不稳定，影响飞行器的精准导 航。二是需警惕设备联网隐患。低空经济 通信系统受到高楼、山脉、气象条件等复 杂环境的干扰，会导致信号衰减、中断或 误码率增加。低空飞行器和地面控制系统 的联网化、技术复杂性与开放性的特点， 会增加网络攻击的风险，容易受到信号干 扰、劫持或伪造。三是要进一步保障网络 安全。针对低空飞行器的数据窃取、系统 破坏、远程控制等网络攻击手段，形式多 样化，防御难度较大。此外，还存在数据 泄露等风险。
（四）行政执法和监督管理层面：执 法监管有待加强
一是监管手段与技术方面。现有的雷 达监测、电子围栏等监管手段较难有效应 对高密度、高复杂度的低空飞行活动，难 以实现对低空空域的全面监控。二是跨部门协作配合方面。低空经济涉及商民等多 个领域，但目前的协同机制还需完善。三 是执法资源和能力建设方面。低空经济执 法涉及多个专业领域，执法人员需要具备 专业知识和技能，配备无人机监测设备、 雷达监测系统等专业设备。但目前在执法 人员数量、专业素质、执法设备配备等方 面存在薄弱环节。
四、保障低空经济高质量发展的对 策建议
（一）加强顶层设计，健全低空管理体系
一是加快编制《国家低空经济发展规 划》，明确发展目标、重点领域及区域布 局，为产业发展提供清晰指引，推动形成 全国统一市场，避免地方政策碎片化。支 持在长三角、粤港澳大湾区、成渝城市群 等经济发达、市场需求旺盛的地区，构建 国家级低空经济发展试验区，形成可复 制、可推广的经验。二是加快出台和完善 低空经济相关法律法规，对涉及低空经济 的质量管理、市场运营、安全监管、事故 处理、数据保护等方面进行细化和完善。 简化低空飞行活动的审批流程，明确准入 条件、安全要求和违规处罚等关键内容， 健全低空安全监管体系。推动地方性立法 加快进程，形成“中央统筹+ 地方特色” 的法规体系，明确部门职责划分。三是加 大对低空经济企业的扶持力度，培育具备 低空服务、运营、检测等总体配套能力的 运营服务商，完善低空经济领域服务保障 体系。深化低空空域管理改革，建立动态 分层分区空域体系，试行“白名单”框架 审批和商业飞行报备制，简化流程、提高 效率。推动空域协同管理，建立统一的空 域信息平台，实现“一图看全域、一屏管 全程”。
（二）加强硬件建设，夯实基础支 撑能力
一是统筹设施网、空联网、航路网、 服务网“四网”布局，因地制宜规划通用 机场、起降枢纽、维修站、充电点等，建 成高效、通用、兼容的城市设施网络。推 动通信、导航、感知等“空天地一体”的 信息基础设施建设，满足多场景、多主 体、多层次的低空飞行器网络需求。科学 优化空域结构和航路布局，试行白名单一 次性框架审批、商业运营试点飞行报备等 机制，为商业规模化拓展夯实基础。搭建 “1+N+X”（1 个全国级平台、N 个省级平 台、X 个地市级平台）统一纳管、高效协 同的低空服务运营监管信息平台，强化低 空经济数字化运营能力。二是加大通用机 场建设力度，规划建设一批无人机小型 起降平台、中型起降场、大型起降枢纽、 eVTOL 起降场、直升机起降平台。建设 低空飞行服务站、充换电及公共测试场以 及全空间无人系统等相关基础设施，完善 路网、电力等基础设施，增补低空航空气 象监测设施。推进城市楼顶、停车场改建 为垂直起降场，推广共享起降坪模式，满 足多元化起降需求。三是升级数字基础设施，部署“北斗+5G”高精度定位系统， 建设覆盖低空的通信导航网络，支持厘米 级实时监控与数据传输。开发低空智联网 和数字孪生平台，集成空域数据模型、气 象监测等功能，提升飞行服务响应能力。 对现有通用机场进行升级改造，提升其基 础设施水平，如改善跑道条件、增设导航 设备、建设机库和维护设施等，以满足日 益增长的低空飞行需求。
（三）加强创新驱动，优化空域资 源配置
一是突破核心技术瓶颈，聚焦固定翼 飞机、无人机、eVTOL 及无人直升机等 整机研发，主控芯片、中小微型发动机、 机载传感器等关键零部件，以及机载系 统、飞行控制等核心系统和“卡脖子”领 域，加大研发投入，设立专项资金支持企 业攻关。推动产学研合作，组建低空经济 产业技术创新联盟，加速eVTOL 适航认 证、AI 避障算法等科技成果转化。二是 拓展多元化应用场景，重点发展城市物流 （无人机配送）、低空旅游（直升机观光）、 应急救援、农林植保等领域，探索“10 分钟通勤圈”和跨城物流网络。因地制宜 挖掘城市管理、交通运输、农业生产、文 旅观光、森林防火、公安执法等各行各业 应用需求，形成低空经济应用场景清单。 通过航空科普活动、无人机赛事等多种形 式宣传，提高公众对低空经济新业态的认 识程度，拓展低空应用需求的广度和深 度。三是构建全产业链生态，培育低空经 济链主企业，打造特色产业园区，集聚电机、电池、导航通信等上下游企业，形成 集群效应。创新金融服务，扩大无人机保 险覆盖范围，支持企业通过股权融资、政 府引导基金等方式获取资金。支持低空经 济产业链上下游企业与高校、科研机构组 建重点实验室、技术创新中心和企业技术 中心等创新型研究机构，构建“基础研究 + 技术攻关+ 成果产业化”全过程创新生 态链。
（四）加强协同共治，推进依法管空
用空 一是厘清低空经济管控需求，优化管 控机制。打通多部门联动数据接口，实现 无人驾驶航空器及飞手信息的共享。加速 推动人工智能技术赋能无人驾驶航空器管 控，实现无人机由“人工管理”为主向 “AI 管控”为主转变。加强对无人机监测、 反制、抗干扰技术研发的支持力度，布局 国家电磁与多物理场综合效应测量大科学 装置，推动建立国家级无人机和反制对抗 设备集中试验区。二是引入先进技术，提 升监管质效。开发无人机反制设备，引入 先进的监管技术和手段，如无人机识别系 统、卫星定位系统、大数据分析系统等， 提高低空飞行活动的监管效率和准确性。 健全和完善低空飞行服务保障体系，利用 全国低空飞行服务国家信息管理系统、区 域信息处理系统和飞行服务站，为低空飞 行活动提供有效的飞行计划、航空情报、 航空气象、飞行情报、协助救援等服务。 推行行业黑名单制度和强制保险，引入 “低空安全随手拍”等公众监督平台，强 化企业主体责任。利用卫星定位、空中交 通管理系统等先进的技术手段，对低空飞 行器的位置、高度、速度等信息进行实时 跟踪，及时发现和处理违规飞行行为。三 是加大空域协同管理改革力度，优化低空 空域分类管控模式。建立跨部门的协同监 管机制，明确各部门在低空经济监管中的 职责，加强信息共享和联合执法。依据区 域内低空飞行器数量、空域特点、地面环 境和飞行需求，统筹考虑民用航空、通用 航空等各类用户的差异，分类划分执飞空 域和缓冲区。根据气象情况等客观因素动 态调整，建立空域实时协调管理和区域联 动机制。增强对低空经济违法犯罪行为的 打击力度，建立低空智能监管平台，实施 “三维数字空域”试点，动态监控飞行活 动，严打“黑飞”行为。健全专职的监管 机构或部门，专职负责制定监管流程、解 读法规条款、行使执法权力，确保监管工 作的有效性和高效性。
五、结语 低空经济作为全球科技革命和产业变 革的重要方向，正以前所未有的速度重塑 交通、物流、农业、应急等多个领域的发 展格局。其快速发展也涉及法律、技术、 运营、监管及社会等多个方面，须系统性 研究与科学应对。本文通过对低空经济的 发展现状、趋势及面临的挑战进行梳理， 探讨了相应的防控对策，旨在为行业健康 有序发展提供理论支撑和实践参考。
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（向勇系重庆市公安局网安总队正高级工 程师；李长青系重庆市公安局网安总队正 高级工程师）