盖世功 潘国辉
摘 要：当前在推进“双碳”工作中普遍面临如何从规划设计阶段向落地执行阶段过渡的问题。 以城市“双碳”发展综合指数引领城市“双碳”发展，是加快推进城市“双碳”进程的重要手段和切入点。盘锦绿色发展创新中心作为首批探索实践者先行先试，构建了以盘锦命名的城市“双碳”发展综合指数体系，为掌握城市“双碳”发展综合状况、辅助城市开展“双碳” 监管决策提供参考借鉴。应用实践表明，盘锦指数（Panjin Index，PJI）能够在支撑城市“双 碳”目标可达成、“双碳”工作可操作、“双碳”管理可复制等方面体现较好的效果，发挥重要的作用。
关键词：碳达峰碳中和；城市“双碳”指数；“双碳”监管决策
城市是人为温室气体排放的主角，是落实“双碳”战略的重要载体和关键阵地。随着围绕“双碳”目标的一系列顶层设计和政策的出台，“双碳”战略已进入全面实质性落实的新阶段。总体来看，目前我国城市普遍对实现 “双碳”目标的认识不断提升、决心不断增强， 但在推进“双碳”工作的过程中仍面临诸多问题。其中一个关键问题是城市“双碳”工作如何从规划设计阶段过渡到落地执行阶段，即从探索“朝哪个方向做”的定位阶段，发展到选 择“从哪里入手”“具体怎么做”“进展程度如何”“问题出在哪里”“如何干预调整”等问题解决阶段。
一、以指数为引领加快推进城市“双 碳”进程
打造绿色底色，坚持生态立市。作为国家生态文明建设示范城市、循环经济建设示范城市、无废城市建设试点城市、海洋碳汇监测试点城市，在“双碳”大背景下，盘锦重新审视城市绿色低碳发展路径，积极探索城市“双碳” 工作落地执行的创新模式，构建起一套城市“双 碳”发展综合指数为主线，一个绿色发展创新中心为平台，一套绿色低碳发展数字化系统为载体，一家碳科技公司来运营，在完善城市“双 碳”发展推进体系的前提下，总体形成了“一个指数、一个中心、一个平台、一个公司”的可复制可推广可持续的城市“双碳”落地模式。
其中，城市“双碳”发展综合指数在整体上起到引领作用，指导盘锦绿色发展创新中心的工作方向和绿色低碳发展数字化系统的建设方向，并为政府“双碳”监管决策提供辅助支持。该指数在设计之初就确定了研究目标和方向，即能够帮助城市盘清家底、明确目标，并始终走在符合预期的达峰路径上；能够将“双 碳”关联到城市经济社会各方面，引导政府开展分类施策；能够辅助政府完善“双碳”管理体系，促进城市安全、经济、绿色平衡发展。
致力于城市“双碳”发展综合指数体系的构建和优化，盘锦绿色发展创新中心研究分析了国内外与生态文明建设、绿色低碳发展相关的 30 余套同类指标体系，在指标结构、数据计算、展现形式、反映内容、应用方式等方面进行了借鉴参考。研究发现，现有同类指数体系大多用于上级组织对下级组织的评价考核或城市之间的横向对标，难以体现推进城市“双碳”工作落地的深层指导意义，因而我们提出，城市“双碳”发展综合指数应重点面向城市自身“双碳”工作的落实，兼顾城市间“双碳” 发展情况的综合比较。
二、构建以盘锦命名的城市“双碳” 发展综合指数
在盘锦市政府的统一指导下，盘锦绿色发展创新中心联合多家高等院校、研究机构以及行业专家学者共同开展城市“双碳”发展综合指数（盘锦指数）的研究开发工作。盘锦指数定位在城市层级，以城市“双碳”发展为核心， 是反映一定时期内城市“双碳”综合发展情况变动趋势和程度的一组相对数据，是对与城市 “双碳”发展相关的反映安全、经济、绿色发展一组指标进行综合计算的结果，是辅助城市衡量“双碳”发展的标尺、落实“双碳”工作的工具、达成“双碳”目标的保障。
（一）盘锦指数体现城市“双碳”管理完 整框架体系
盘锦指数在广义上是一套涵盖数据结构、数据采集、数据计算和数据应用的完整框架， 能够辅助城市政府建立和完善城市“双碳”管 理体系。
1. 数据结构是盘锦指数体系的基础核心。 盘锦指数选取了一组兼顾城市安全、经济、绿色发展，覆盖城市碳排放、碳汇重点领域，体现城市“双碳”评价目标、发展过程和管理基础，且易于理解、统一采集和计算的指标项， 并将各指标项分解为多层级基础数据项作为基础结构，确保数据结构以“双碳”为核心，能够关联到城市经济社会相关领域，支持现状测算、业务分解和问题定位。
2. 数据采集是盘锦指数体系的运行保障。 为全面支持盘锦指数的计算和应用，依据数据结构，数据采集对象主要包括历史实际值和未来目标值以及参与计算所需的各类参数和因子，数据采集方式为通过制定统一模板由政府提供，并结合公开渠道收集。数据采集渠道除政府直接提供外，还包括规划文件、统计年鉴、权威碳数据库等。数据采集频率按照盘锦指数的计算发布频率确定。
3. 数据计算是盘锦指数体系的逻辑驱动。数据计算总体上遵循业界权威的最新标准，选用科学严谨的算法，采取“应算尽算”的原则， 主要包括指标项选择计算、权数设置计算、指标项数值计算、缺失数据处理计算、碳排放计算、数据标准化计算、指数绝对值和相对值计算等过程，需计算的数据主要为实际值、目标值和预测值，目标是确保指标全面客观、权数设置合理、计算高效准确。
4. 数据应用是盘锦指数体系的价值体现。 盘锦指数通过各类对比分析直观反映城市“双碳”发展综合情况的变动趋势和程度，同时围绕各项构成指标，设置“双碳”目标达成程度、“双碳”重点领域跟踪、城市“双碳”综合对比等分析应用，辅助城市应对碳排放“双控”考核，排查空间潜力、增加资源能力，实施干预调整、分类施策，实现经济发展与碳排放脱钩。
（二）盘锦指数指标设置关注城市“双碳” 重点方面
盘锦指数反映城市“双碳”发展的时代特点， 围绕城市安全、经济、绿色平衡发展，在城市“双碳”目标、发展、管理方面设置了关键指标。
1. 在“双碳”目标层面。支撑城市达成评价考核目标，选取国家级、省级、城市级政策规划文件及各类专项行动方案的相关约束性指标，包括单位地区生产总值能耗、单位地区生产总值二氧化碳排放、非化石能源消费比重、 能源综合生产能力等一级指标项。
2. 在“双碳”发展层面。聚焦能源活动、工业生产、交通运输、城乡建设、自然资源等影响碳排和碳汇的细分关键领域发展过程，选取各领域中体现城市“双碳”综合发展能力的相关典型指标，包括战略性新兴产业增加值占地区生产总值比重、工业固体废物产生强度、工业固体废物综合利用率、公共交通占机动化出行比例、新建绿色建筑占比、林草湿地覆盖率等一级指标项。
3. 在“双碳”管理层面。为辅助政府做细“双碳”管理所需规范化内容，强化“双碳”日常工作落地保障作用，整合相关零散指标，设置城市“双碳”管理机制、城市“双碳”数字化平台等一级指标项。
（三）盘锦指数辅助城市完善“双碳”目标实现机制
城市在明确自身定位的基础上，需要摸清碳家底、编制“双碳”路线图，并及时掌握现状与目标的偏差，以实施干预调整。盘锦指数体系支持和引导城市建立和完善“双碳”目标实现机制，基于盘锦指数应用，辅助城市在“双 碳”领域设定目标、规划路径、核查现状、预测发展、发现问题、追溯原因、模拟干预、调整偏差。通过盘锦指数的计算、应用与推广，助力城市实现“双碳”目标可测算、现状可核查、程度可度量、问题可追溯、预期可模拟、方向可调节、决策可支持、发展可持续。
三、盘锦“双碳”发展综合指数计算结果与应用分析
盘锦指数以城市“双碳”工作从规划设计阶段过渡到落地执行阶段所面临的问题为导向，构建以盘锦指数总体分析为核心的系列应用组合，重点围绕城市“双碳”目标的可达成性、工作的可操作性、管理的可复制性分别设置子应用，评价城市“双碳”发展现状，衡量实际与目标的差距，模拟多类情景预测发展趋势，并支持多城市间“双碳”发展综合情况的比较，目前已在盘锦开展应用。
（一）盘锦指数直观反映城市“双碳”发展趋势和程度
由盘锦指数的构成指标经数据标准化处理后综合计算指数数值，将上一五年规划期末年度的盘锦指数作为基期值，通过当期值与基期值、同期值、目标值的比较，可反映城市“双 碳”综合发展情况的变动趋势和程度，辅助城市决策管理者了解城市自身“双碳”发展总体状况（如图 1 所示）。
如果当期盘锦指数为正数，表明城市当期“双碳”综合发展情况好于基期情况，反之则差于基期；如果当期盘锦指数高于同期值，表明城市“双碳”综合发展情况趋势向好，反之则趋势向坏；如果当期盘锦指数高于目标值，表明城市“双碳”综合发展情况达成目标，反之则未达成目标。盘锦指数数值的大小则体现在上述比较中的差距程度。
（二）面向目标可达成性的“双碳”目标达成程度分析
碳排放总量和强度是盘锦指数的重要构成指标，“双碳”目标达成程度分析应用可帮助城市“双碳”决策管理者掌握城市碳排碳汇家底如何、城市碳达峰碳中和现状如何、是否处于合理的达峰路径上、是否达成城市自身发展目标和上级评价考核目标等情况（如 图 2 所示）。
对城市碳排放总量和强度进行核算和预测，辅助城市了解碳排放“双控”指标历史发展趋势以及在现行政策情景持续作用下的未来发展趋势，判断何时达峰、峰值多大。同时将实际值、预测值与目标值进行比较，辅助城市掌握未来碳排放是否能够控制在目标要求以下。以碳排放目标为基准，将碳排放总量的实际值和预测值按目标值进行折算，得出城市碳排放空间，即实际排放比预定目标多排或少排放的总量，当数值为正数时，表示已达成控制目标，且对招商引资和适度新上项目留有余地和空间，反之则表示未达成目标，且需要在后续尽快落实减排增汇工作。
（三）面向工作可操作性的“双碳”重点领域跟踪分析
经过对盘锦指数的总体分析，当发现总体实际情况与目标偏差较大时，可进一步对盘锦指数的构成指标进行单指标预测分析，帮助城市“双碳”决策管理者掌握哪一方面出了问题、重点抓哪里、如何制定策略等情况，便于在后续施加干预影响，制定并落实针对性策略。
在盘锦指数的构成指标中，涵盖并体现能源、工业、交通、建筑、碳汇等重点领域的情况。对各项专业性指标分别核算实际值、设置目标值、计算预测值，经综合比较即可反映该指标所代表的重点领域的“双碳”发展情况变动趋势和程度，辅助城市决策管理者对碳排放重点领域掌握现状、查找问题、分析原因、紧抓重点、分类施策，使城市“双碳”发展重返符合预期目标的路径上。
（四）面向管理可复制性的城市“双碳”综合对比分析
采用与盘锦指数相同的数据结构和计算方法，对多个城市进行计算，得到一组基于共同基期值的指数值，能够反映我国城市层级“双碳”发展整体状况以及城市各自“双碳”发展的综合情况，辅助城市决策管理者了解自身城市在整体中所处的发展水平，继而发现自身差距，发挥自身优势（如图3所示）。各城市“盘锦指数”的当期值或趋势曲线均可相互比较，反映城市当期“双碳”发展综合情况或连续多期发展趋势的优劣。各城市“盘锦指数”的当期值可与共同基期值同时进行比较，反映某城市“双碳”发展综合情况对比全国多城市平均情况的优劣。
各城市“盘锦指数”均可能存在波动，不同年度的表现也可能各有优劣，但曲线整体上应呈现上升趋势，并随着城市碳排放与经济发展逐渐脱钩而相对稳定。
四、城市“双碳”发展综合指数研究结论与发展方向
为助力城市“双碳”工作从规划设计阶段向落地执行阶段过渡，加快推进城市“双碳”进程，盘锦绿色发展创新中心研究开发了以盘锦命名的城市“双碳”发展综合指数体系，为掌握城市“双碳”发展综合状况、辅助城市开展“双碳”监管决策提供了参考和借鉴。通过对盘锦指数的分析应用，能够帮助城市掌握“双碳”发展综合情况，找出重点领域并分类施策，进而在多城市对比中发现短板、学习先进。
从盘锦应用实践看，通过盘锦指数分析显示，盘锦“双碳”发展综合情况趋势向好，但基于目前的产业结构和政策情景实现“双碳”目标仍有较大难度，盘锦当前“双碳”工作的重点应放在能源消费结构调整上，同时需加强对工业固体废物的循环利用，尽快开展对特色碳汇资源能力的核查与开发，并同步加强数字化“双碳”监管能力的建设。
目前，我国对于城市级“双碳”发展指数的研究仍处于探索阶段。盘锦指数的特点是侧重解决城市自身在推进“双碳”工作中遇到的实际问题，同时兼顾城市间对标互促发展。盘锦在城市级“双碳”发展指数领域作为首批探索实践者先行先试，在取得一定阶段性成果的基础上，积极引入国家高端智库资源，搭建行业领军人才协同创新平台，持续在以下几方面开展深入研究：完善指标结构，依据 “双碳”发展的时代特点，对构成盘锦指数的指标项和数据项进行增补或更换；提升数据治理，辅助政府建立“双碳”统计核算体系，拓展采集渠道，提高采集频率，增加数据精准度；优化模型算法，合理选取基础数据样本， 选取更加适用的、更加优化的模型和算法，统一多城市数据计算标准；扩展分析应用，拓展盘锦指数应用的内容、范围和场景，探索区县、部门、企业等层级子指数的设计与应用；强化指数管理，对盘锦指数开展从立项、设计到终止的全生命周期管理，统一盘锦指数分析报告标准。
（作者单位：辽宁省盘锦市双台子区政府 / 盘锦绿色发展创新中心）