谢 天 陈 凯 毛山宏
摘 要：生物医药是生命科学和生物技术领域在全球范围内竞争激烈的焦点，也是中国（北京）自由贸易试验区、国家服务业扩大开放综合示范区建设探索全产业链开放的重点领域之一。任何一个产业的高质量发展都是新业态、新技术、新变革催生新动能的过程。在百年未有之大变局下，北京市亟待推动生物医药技术创新突破，培育一批具有国际竞争力的生物医药企业，加快形成生物医药全产业链开放新格局，打造具有全球影响力的医药产业创新高地，推动北京市生物医药产业高质量发展迈上更高台阶。
生物医药是生命科学和生物技术领域在全球范围内竞争激烈的焦点。图/veer
一、引言
2023年12月召开的中央经济工作会议明确要求打造生物制造等若干战略性新兴产业，开辟生命科学等未来产业新赛道。生物医药产业作为生物制造的重要组成部分，是生命科学发展进步的重要基础支撑。本次中央经济工作会议还强调，“要以科技创新推动产业创新，特别是以颠覆性技术和前沿技术催生新产业、新模式、新动能”，生物医药产业是最可能出现颠覆性创新的领域之一。
近年来，我国扎实推进了包括药品审评审批制度改革、推动未盈利生物医药公司上市、成立国家医保局等一系列工作，生物医药产业开始走上高质量发展道路，实现跨越式发展，创新药的数量大幅度增加。一大批生物医药企业快速成长，北京经济技术开发区、上海张江高新技术产业开发区、中关村科技园区、苏州工业园区、广州经济开发区等一批生物医药产业集聚的园区发展壮大。但同时应该看到，当前我国生物医药创新能力与世界先进水平还有较明显的差距，面临诸多待解难题。比如，跟随式、模仿式、引进式创新居多，面向新靶点、新化合物、新作用机理的原创性新药较少，源头创新能力比较薄弱。
本文以北京市为例，对其生物医药产业创新发展展开研究与分析。放眼全国，北京市生物医药水平全国领先，是生物医药产业发展的沃土，主动承接国家战略使命，出台了一系列政策措施。《北京市“十四五”时期高精尖产业发展规划》中明确提出，发力创新药、新器械、新健康服务三大方向；《北京市促进未来产业创新发展实施方案》将未来健康作为打造未来产业策源高地六大领域之一。2023年5月，习近平总书记在深入推进京津冀协同发展座谈会上指出：“要加快建设北京国际科技创新中心和高水平人才高地六大领域之一，着力打造我国自主创新的重要源头和原始创新的主要策源地。”随后，科技部等12部门印发工作方案，确立了“到2025年，北京国际科技创新中心基本形成，成为世界科学前沿和新兴产业技术创新策源地、全球创新要素汇聚地”的发展目标。众多政策利好，北京生物医药产业有条件因时而动、乘势而上，加强创新策源地建设，引领全国生物医药产业高质量发展。
二、北京生物医药创新发展现状及面临的国际形势
（一）北京生物医药创新发展现状与特点
北京作为我国生物医药产业重要的创新发展策源地和创新成果输出地，其创新发展对我国生物医药产业国际竞争力的构建具有不可替代的支撑作用。目前，北京生物医药产业已经形成创新环境和创新产出互促融合、大型企业与创新型中小企业协同并进、完备产业体系和特色赛道相得益彰的产业创新生态体系。北京生物医药产业总体规模增长较快，科技创新能力持续增强，企业创新主体作用凸显，呈现科学家领衔创办企业的新特色，创新成果竞相涌现，前沿技术突破取得重大进展。
北京作为国际科技创新中心，拥有全球知名的高校院所、科研机构、科技人才等科研资源优势，能有效支撑生物医药战略任务实施。在生物医药领域，北京集聚了89家国家重点实验室及工程技术中心、13家入选中国顶级医院百强的医院和近2000位国家级人才。北京生物医药科技创新产出能力国内领先，截至2022年，北京获批三类创新医疗器械52个，位居全国第一（数据来自国家药监局《2022年年度医疗器械注册工作报告》、火石创造数据库）；药物临床试验数量超过2500件，近三年保持在全国前列；共有“合成生物学”重点专项（2018—2022年）20项，位列全国第二（来自 “合成生物学”重点专项年度拟立项项目公示清单）。北京集聚一批创新型企业，包括一批生物医药领域独角兽企业，拥有CDE受理生物药产品的企业296家，在合成生物、脑科学、细胞与基因治疗、疫苗、数字健康等领域形成特色竞争力。目前北京已有19个人工智能三类医疗器械获批上市，在全国总数中的占比超过1/3；细胞与基因治疗领域重点企业数量73家，临床产品116个，均位居全国前列（综合火石创造数据库、药渡数据库数据得出）。
（二）北京生物医药创新发展面临的国际形势
“十四五”时期，生物医药产业作为我国科技和产业竞争的前沿阵地，是加快建设现代化经济体系的支柱领域。生物医药一头连着生物科技创新，另一头连着生物安全发展，在一定程度上影响着国家和地区的可持续发展，关系着人民生活水平的提高和人民福祉的增进，对于我国实现高水平科技自立自强、加快形成新发展格局具有重要意义。
近年来，世界主要经济体纷纷加强生物技术和医药健康产业的战略部署，将生物医药创新发展作为国家战略重点推进，并相继加大人力和财力的投入。以在生物医药领域具有绝对创新优势的美国为例，其于2022年成立“高级健康研究计划局”（ARPA-H），申请预算为65亿美元，通过资助高风险的创新项目来加快医疗技术的发展。“2021年美国创新和竞争法案”将生物技术、医疗技术、基因组学和合成生物学列为十大关键技术重点领域之一；日本发布“综合创新战略2022”，继续将生物技术、健康与医药作为战略优先领域进行支持，并进一步推进全基因组分析计划进入“疑难病症全基因组解析”阶段；法国成立的健康产业战略委员会制定了“法国健康创新2030计划”；德国计划成立技术转移与创新机构和技术转移基金，加强应用研究和技术转移。
生物技术成为继IT技术后大国科技竞争的又一焦点，生物医药成为竞争的关键领域。2022年9月，美国签署启动“生物技术和生物制造计划”，这将对我国与生物技术相关联的科技创新、产业发展、“走出去”和“引进来”产生直接影响。这一系列举措引发了资本市场的动荡，中国生物医药相关产业的技术发展与市场份额都受到了威胁，服务于医药行业研发、生产和销售环节的中国 CXO（医药外包）企业受到不同程度的影响。市场的不安源于国内头部CXO的高海外业务占比，以及对未来的技术合作的忧虑。随着美国拜登政府生物经济法案具体措施的制定及强制性执行，北京生物技术研究、医药研发生产、CDMO（合同研发生产组织）、医疗器械等产业中使用到的关键进口试剂、零部件、生产设备等的供应，相关产业链、技术链、资金链也都受到了影响。在全球尤其是中美生物经济的科技竞争中，北京作为我国生物科技创新资源最为丰富的地区之一，亟须推动生物医药创新突破，代表国家参与中美生物科技竞争，保障国家战略安全。
中国生物医药创新产品走国际化之路，可以获得更广阔的发展空间和更丰厚的商业回报。图/veer
三、北京生物医药创新发展面临的问题与挑战
（一）源头创新不足，创新接替面临挑战
近年来，我国生物医药创新能力明显提升，呈现从“模仿创新”“跟随创新”逐步迈向“原始创新”的发展态势，2020—2022年国产新药上市数量80个，是2014—2016年的4倍多。但同时应看到，我国生物医药在由“中国首创”向“全球首创”进阶的过程中，仍面临较大挑战，国内创新同质化较为严重，创新药在研管线高度集中在以EGFR、VEGF、HER2和PD-1为主的肿瘤靶向药物，其中的许多产品已经上市。
尽管北京已经成为我国生物医药的创新源头，但其创新能力与西方发达国家相比还存在一定差距，主要表现为跟随式、模仿式、引进式创新居多，而新靶点、新化合物、新作用机理的原创性新药相对较少。美国拥有全球最多的医药巨头、生物技术创新企业和AI初创企业，其总量几乎占到世界的一半。在mRNA疫苗、抗体、细胞与基因治疗、AI药物研发等新兴技术领域，我国还存在一定差距。随着AI药物研发的出现，中国依靠低成本劳动力、技术人员在新药研发期间做大量有机合成和检测试验的优势将受到挑战。目前，在新药方面开展的创新研究，大部分机理、靶点仍起源于国外，企业底层技术平台仍依赖进口。在美国遏制我国科技和产业发展的背景下，北京作为我国生物医药的创新源头，迫切需要加快源头型创新突破，引领我国走出生命科技的“卡脖子”困境。
（二）创新产出与商业化存在脱节，国内外市场回报不足
近年来，北京一批创新药、创新医疗器械相继获批。但同时要看到这些创新产品很多并未转化成市场上的重磅产品，部分创新产品还未打通市场应用的“最后一公里”，部分创新药械企业连年亏损，甚至有亏损扩大的趋势。
在国内市场拓展方面，从北京多家企业调研情况来看，新产品商业化推广面临临床应用推广难、商保医保支撑体系不足、消费者接受度低、认知有限等问题。基本医保作为创新药的主要支付方，在医保基金“保基本”和控费的基调与背景下，当前医保支付较难体现生物医药创新产品的临床价值，而商业保险支持创新药械产品的力度也存在局限。同时，由于生物医药创新产品受到进院程序复杂耗时、监管、医保、医院三方的药品评估角度不匹配、医院受“药占比”“结余留用”考核限制等因素制约，我国生物医药创新产品进入医院应用推广面临较大挑战。
在海外市场拓展方面，中国生物医药创新产品走国际化之路，可以获得更广阔的发展空间和更丰厚的商业回报。近年来，我国已有一批创新产品成功打开国际市场，呈现良好的发展态势。但同时应看到，国内众多创新型企业综合实力有限，与阿斯利康、丹纳赫等跨国企业相比，国内企业缺乏专业的海外管理运营团队，在海外政策应对、海外知识产权保护、市场准入及市场推广、商业化合作体系建设等方面的能力仍较为薄弱，单独“出海”面临较大挑战。近年来，百济神州、天境生物、诺诚健华、信达生物、和黄医药、君实生物等创新企业在海外授权合作和申请上市方面遭遇波折。
（三）创新资金支撑不足，创新融资步入放缓期
我国生物医药企业支撑源头创新的自有资金严重不足。2022年，位列我国前两位的百济神州与恒瑞医药研发投入分别为110.76亿和63.46亿元，北京创新型药械企业研发投入较高的也只有数亿元，而全球医药TOP10企业平均研发费用为90亿美元。近几年，很多企业受制于集采仿制药收入下跌、创新药执行医保谈判价等因素影响，收入增长承压，影响研发投入支出。同时，由于跟随创新与源头创新在报销支付等环节得到的“创新回报”并无太大差异，研发周期相对较短、风险较低、投入较少的跟随创新更易受青睐。
生物医药产业还存在预期减弱、企业融资困难的严峻挑战。社会资本对生物医药创新产品的投资日趋谨慎，自2021年下半年开始，中国创新药一级、二级市场遭遇全面收缩，A股创新药指数、恒生香港上市生物科技指数一路走跌，也未能形成有效反弹突破。当前，北京创新融资形成较好的氛围，但从生物医药创新型企业融资标的看，伴随着医药企业创新产品研发和商业化的难度不断增加，叠加我国生物医药创新产品缺少体系化评估机制，创新产品知识产权价值以及具有差异性的临床价值评估难以确定。一些创新型企业较难实现以知识产权进行抵押间接融资，较难达到获得政府相关资金支持的门槛，更重要的是很多社会资本也难以判定创新产品的价值，在投资方面更趋保守。
（四）市内各区产业资源重复竞争，京津冀区域集群协作不足
尽管北京围绕北部创新、南部制造形成了较好的协同发展格局，但总体看，各区在生物医药细分领域布局、公共平台建设、招商引资等方面重复竞争，重构化现象较为严重，未形成协同发展格局，很多创新型项目在北京之外寻求商业化布局。
相较于长三角、珠三角等地区，京津冀地区在生物医药领域的产业协作层次和水平还不够高，区域配套能力和配套基础较为薄弱。生物医药TOP50企业对外投资布局中，从本区域内投资占比情况来看，京津冀区域占比约55%，远低于长三角的87%、珠三角的74%。北京药企在生物大分子药研发制备环节所需的核心原料如培养皿、磁珠、血液制品等，其供应方大部分来源于长三角等京津冀之外的地区。
四、北京生物医药创新发展的建议
（一）构建服务于源头创新的医药价值评估体系
搭建第三方权威的生物医药创新价值评估机构，设计合理机制，保障评估机构的独立性和公平性，对创新成果开展科学合理的等级评价，服务本市乃至全国企业创新成果的交易定价和医保定价。
一方面围绕重点园区和重点企业，探索开展生物医药创新成果的知识产权评价评估，推进知识产权证券化试点，破解创新型企业融资难问题，探索市场主导的知识产权质押融资、知识产权保险模式。合理评估生物医药创新产品的知识产权价值，并将其作为政府资金扶持、企业资质评定、金融机构贷款、社会资本投资、临床应用开拓等方面的重要参考依据，提升生物医药创新成果的交易活跃度，促进开展专利成果、药物管线等交易，促进开展里程碑式付款、技术引进、专利开放许可等交易服务。
另一方面探索完善创新产品进医保进医院的等级评价机制，综合评估创新药械产品的社会价值、经济价值和医疗价值，构建价值等级标准，形成差异化、精细化的药物定价参考方案，服务本市创新型企业开展医保谈判定价和国际市场拓展定价，更充分体现创新产品的临床价值和商业价值，推动源头创新药械产品形成良好的商业化预期。
（二）构建创新发现和创新转化的产业生态
加强国际创新人才储备和技术储备。瞄准生物医药学科发展前沿和北京市未来健康产业布局，强化生物医药领域高层次研究人才的储备，鼓励园区、高校和企业加强海外高层次人才引进。持续加强国际创新技术和产品的对接及导入体系建设，策划举办高标准的生物医药国际交流论坛，支持本市科研人才参加海外国际论坛，开展学术交流。加强生物医药创新中关键技术攻关，围绕北京具有较好优势的BT（生物医药）+IT（信息技术）产业资源，培育一批“IT&BT”融合创新类国际人才，打造AI药物研发技术聚集地。
进一步完善北京高校及科研机构创新价值转化体系，制定实施生物医药市场化创新体系建设方案。选择首都医科大学等部分高校探索性试点科技成果转移转化“备案制”，明确实行“先转化后收益”的创新利益分配机制。加强横向结余经费改革试点建设，允许试点高校将横向结余经费投资于生物医药等领域创业项目。
持续完善中试转化服务体系，选择一批有实力的中试平台，搭建“中试+”创新转化生态，形成项目孵化、项目投资、中试生产、市场开拓为一体的功能复合体系。探索政府、高校和企业合作共建的路径，提升中试服务的专业化、共享化和市场化运营水平。完善中试产业“线上平台+线下基地”服务模式，主导建设或合作建设中试线上服务平台，完善项目挖掘、远程协调、大数据分析、宣传推广、资本链接等功能，为线下中试基地匹配资源。
（三）构建服务创新企业开拓海外市场的产业化生态
搭建生物医药海外市场拓展服务中心，设立实体运营机构，推动政企合作共建，引入一批市场化专业服务机构，共同开展相关工作。打造海外拓展培训中心，合作开展国际化专业团队和海外市场规则的培训活动，服务北京创新型企业实现项目国际化、团队国际化、管理机制和市场的国际化。针对“一带一路”沿线不同区域市场，打造有针对性的专业培训机构和市场拓展训练营，整合专业机构和行业专家资源，为北京市创新型企业提供海外审评审批、政策研判、海外企业合作链接等方面的服务指导。
打造国际合作伙伴联合体。鼓励外资企业与本市创新型企业构建“出海”合作伙伴网络，通过组织召开会议论坛和组建“出海”俱乐部等多种方式构建更为紧密的联合体。支持第三方机构打造针对创新型医药企业的互联网出海合作平台，整合资源，完善抱团“出海”的方式和模式。鼓励医药国际峰会设立海外分会场，引导本市企业抱团组织和参加海外展览会。
加强医学教育和医疗层面的国际合作。鼓励本市企业与高校合作搭建人才培训中心，针对“一带一路”不同区域市场开展留学生培养计划，为企业提供熟悉当地市场的技术人才和管理人才。结合本市重点企业海外市场的布局战略，支持本市医疗机构在“一带一路”沿线建设北京海外医疗中心，开展医学教育、医疗技术培训和医疗管理培训，以医疗作为发力点，努力形成医药产业“出海”和医学海外转化的“以医带产”模式。
（四）构建区域协同发展的利益共享格局
探索完善北京市内部“创新－转化－产业化”的协同机制。建立各区联动发展的利益共享机制，针对跨区迁移的存量企业和招商引资的增量企业，推动各区、各园区加强协同联动，完善产业链市内转移的项目对接机制和招商引资利益分享机制。对因区域合作发展需要在市域内跨区迁移、“一区注册，多点经营”的企业，按照全市统一政策合理分配财税利益。加强区域之间协同创新体系建设，支持各生物医药产业园区之间协同联动，深化特色产业领域合作，推进园区载体共建，利益共享。
加强京津冀协同体系建设。围绕京津冀国家级生命健康产业集群建设，在京津冀范围内探索“未来场景+试点示范+推广应用”的全周期场景设计机制。探索推行产业链创新链融合发展“链长”制，实行京津冀三地产业主管部门责任人轮值机制，可围绕重大创新成果转化和创新产品制造的土地空间需求，建立重大问题合作解决机制，围绕MAH“注册+生产”跨区域产业链发展，在联合审评审批、日常联合检查、产业政策协同、税收共享等方面加强共建共享机制的细化落实。
（作者谢天系北京经济技术开发区产经政策研究院、上海财经大学公共经济与管理学院联合培养博士后；陈凯系北京火石创造数据技术有限公司产业研究总监；毛山宏系北京市人民政府特聘专家、北京经济技术开发区“两区”工作领导小组办公室主任）