国务院发展研究中心市场经济研究所课题组
2022年5月，习近平总书记在《求是》杂志发表《正确认识和把握我国发展重大理论和实践问题》的重要文章，明确指出要“正确认识和把握初级产品供给保障”，初级产品供给保障要“优化海外资源保障能力”。我国矿产资源需求庞大，人均矿产资源拥有量低，2/3的矿产资源长期依赖进口。近年来，我国海外矿产资源投资环境发生了深刻变化，亟需进一步提升我国海外矿产资源投资能力，加强同有关各方的能源资源合作，更好地利用国际国内两个市场、两种资源，构建新发展格局。
近期，国务院发展研究中心市场经济研究所课题组通过国内外调研发现，面对近年来全球战略性矿产争夺加剧、国企对外投资受到更严格审查、全供应链投资成为竞争焦点等新形势，我国海外矿产投资策略缺乏适应性调整，加大了初级产品安全保障难度。为此，建议实行差异化投资策略，优化海外矿业投资项目审批流程，增强企业的全链条投资协调能力，完善国有矿企投资考核评价机制，持续提升海外矿产资源保障能力。
一、我国海外矿产资源投资面临新形势
全球战略性矿产资源争夺加剧、海外资源国不断加强投资审查、供应链全链条投资布局竞争加剧，是我国海外矿产投资面临的新形势。
一是全球战略性矿产资源争夺加剧。首先，全球绿色低碳转型加速，战略性矿产供需缺口扩大，引发需求大国间日益激烈的资源竞争。国际能源署预测，2040年全球锂、镍、钴需求量将分别比2020年增加40、20、20倍。据全球领先的大宗商品供应链企业托克公司预测，2033年铜矿供需缺口将达到720万吨，相当于2022年全球铜矿产量的32.8%。2024年以来，全球铜原料供应收紧，国际知名矿业公司英美资源集团将2024年铜产量目标从100万吨下调至73万吨至79万吨，铜期货价格今年以来也创下了历史新高。
大宗商品全链条投资是增强大宗商品供应链韧性的重要路径和趋势。图/中新社
其次，资源短缺预期抬升，部分资源国进一步加严资源控制。2023年以来，印尼禁止铝土矿出口，并拟将锡、铜等列入禁止出口清单。非洲多国政府正准备抓住世界清洁能源转型对金属和矿物需求上升的重要机会，对战略性矿产实施本土选矿加工，以期增强矿业高附加值来促进国家经济发展。
最后，西方国家也在强化战略布局，对战略性矿产资源的争夺不断加剧。非洲拥有世界约三分之一的矿产资源，是出口我国的主要地区，美国通过外交手段对中资企业在非洲的矿产经营活动设置障碍，资助当地媒体和非政府组织渲染传播中资企业在非矿产投资“威胁论”，“妖魔化”中资企业投资活动，并通过美非峰会加强矿业合作，构建“金属北约”矿物供应链联盟，加大了我国在非洲矿业投资的竞争压力。
二是国企对外投资日益受到资源国的严格审查。国有矿企是我国海外资源投资的重要主体，从投资路径来看，海外项目投资偏向于强调“控制力”，即通过收购海外项目达到51%以上的股份占比，有的甚至是90%以上。随着国际局势变化，在全球贸易保护主义“再抬头”的背景下，这种海外资源投资模式引发了部分资源国政府的警惕，使得我国国有企业对外投资面临更加严格的反垄断审查。
例如，2022年10月，加拿大政府颁布了《对外国国有企业在关键矿产领域投资的政策》，对加拿大关键矿产行业的外国投资，特别是外国国有企业的投资审查实施更加严格的规定。该项政策要求在评估涉及关键矿产领域特定投资交易时，要考虑相关投资是否会危害国家安全，包括“外国国有企业可能对加拿大企业、供应链和行业施加的控制或影响的程度”等因素。政策出台后，2022年11月，加拿大工业部发布声明，要求中国的三家企业剥离对加拿大锂矿企业的投资。加拿大是世界上重要的矿产资源国、矿产生产国和出口国，也是我国重要的矿产资源投资地，新的投资政策对我国企业在加拿大的投资造成了一定影响，投资壁垒和难度加大。
三是供应链全链条投资成为竞争新焦点。随着地缘政治风险上升，为保障供应链安全，多国政府和国际大宗商品供应链企业均加大了对贸易、物流、信息等环节的投资。2022年，美日印澳四国推出“印太海域态势感知伙伴关系”倡议，发起500亿美元投资用于海上信息共享和信息安全。乌克兰危机发生后，随着西方各国对俄罗斯制裁不断加剧，一些大型国际贸易商退出了俄罗斯原油贸易市场，俄罗斯通过增强国际供应链和运输网络投资，控制了一批由破旧二手邮轮组成的“影子船队”，对外出口和运输石油。这些“影子船队”所有权不透明、没有航运保险、不以美元进行交易、出口目的地未知，约占全球船队数量的10%–20%，一定程度上增强了俄罗斯应对制裁的能力。2019年1月至2023年10月期间，俄罗斯石油出口总规模仍保持基本稳定，俄罗斯铜矿出口也保持增长态势。日本的三井物产在上游资源端参股国际矿企，中游物流端投资建设港口铁路等基础设施，下游市场端加强与产业企业利益共享，通过“端到端”贯通全供应链，形成了供应链全链条的竞争优势。作为独立的大宗商品供应链企业，托克集团大力布局海外贸易和物流网络、大规模承租船队、广泛参与全球物流基础设施建设，在世界500强企业中的排名从2021年的第31位上升到2023年的第12位，对全球资源贸易流向形成强大影响力。大宗商品全链条投资是增强大宗商品供应链韧性的重要路径和趋势。
二、当前我国海外矿产资源投资亟待解决的问题
我国海外矿产资源投资环境和条件已经发生了深刻变化，投资难度加大，企业逆周期投资能力及供应链全链条投资运营能力有待进一步提升，配套服务支撑机制亟需进一步健全。
一是应对全球资源投资环境变化因地制宜分类施策的能力不足。关键金属矿产的供应短缺和价格大幅上涨引发了新一轮资源争夺，一些资源国民族主义抬头，但由于起因诉求有所差异，海外矿业投资环境的国别差异更加明显，中资矿业企业对资源国政策变化、治理结构和文化差异应对均不足。以非洲国家为例，2018年，刚果（金）政府通过新修订的采矿法提高税收，造成我国洛阳钼业收购刚果（金）Tenke Fungurume铜钴矿项目生产成本大幅抬升，短期内难以盈利。某海外中资矿企反映，西非投资环境差，法律变化频率高，政局不稳，政府信用差，而澳洲政局稳定，政府清廉，有信誉，法律法规健全，但优质项目难觅，需要针对不同资源国探索合适的投资合作模式。
二是逆周期投资能力不强。矿产价格周期性波动特征明显，采取“高价少投、低价多投”的逆周期投资策略，有利于降低资源获取成本，以更为经济的方式保障资源供应。在市场低迷期，对外投资的竞争压力和阻力也相对较小；在价高时投资，不仅成本高，还容易引起其他国家的关注和警觉。但与全球大型矿企相比，我国企业逆周期投资能力偏弱。2011年，全球主要矿产价格处在高位时，我国企业投资“买在高点”，对外矿产投资增速高达153.1%，比国际前40大矿企投资增速高73.3个百分点；而在2015-2020年全球矿产价格低迷期，我国企业投资又“错过低点”，年均投资增速大幅降至-100.2%，投资增速比国际前40大矿企低96个百分点。2021年以来，全球矿产价格再次攀升，2022年我国企业对外投资增速又大幅扩张至79.5%，比国际前40大矿企高59.8个百分点。
三是供应链全链条投资运营能力亟待提升。我国高度重视对上游资源的投资，也开始加大对港口等关键基础设施及相关运输能力的投资，但由于对下游供应链的关注和考虑不足，全链条投资布局尚未形成，上下游投资相对分离，协同程度较低，对国际供应链整体掌控能力较弱。一方面，尽管我国拥有全球最大的海运企业，但铁矿石、铜等矿产的贸易权、运输权均较弱。在铁矿石国际贸易中，卖方矿山会指定日本商船三井等国际海运企业作为承运方，由我国买方企业自主掌控派船权的占比不足20%。另一方面，我国大宗商品供应链企业国际化进程相对滞后，串联上下游各环节的能力不强，无法形成竞争合力，综合效益有待进一步发挥。
此外，全球大宗商品供应链较为复杂，供应链环节的风险敞口也较大，由于应对国际大宗商品供应链风险的能力不足，不少企业蒙受损失。
四是海外矿产投资配套服务支撑机制不健全。首先，我国对海外矿产投资项目审批周期较长，削弱了海外矿产投资竞争力。我国海外矿产投资须经发改、商务、外管等部门审批，课题组通过调研了解到，国有企业对外投资审批周期一般需要3–6个月，民营企业则时间更长。由于大宗商品价格波动频繁且幅度大，收购并购时间窗口期短，因此审批周期长，是否能够通过审批存在不确定性，提高了企业相关成本，在当前日益激烈的全球资源竞争中，容易错失优质项目的投资机会。其次，我国提供海外矿业权评估、财务、法律等专业咨询服务的机构较少，缺乏对矿产投资前尽职调查、投资目的国法律制度专业风险管理服务。最后，我国金融机构对海外矿业项目融资支持力度仍然较小，民营企业在抵押、担保、信用评价等方面面临更大困境。中国出口信用保险业务在海外矿业投资领域门槛较高，在亚洲、非洲等投资环境较差的发展中国家的项目投保困难。
三、提升我国海外矿产投资能力的相关建议
一是根据资源国不同的发展环境实行差异化投资策略。针对澳大利亚、加拿大等发达国家，借鉴日本经验，可采取小比例参股加大投资的方式，包括签署协议、联合开发、小比例参股、通过二级资本市场来加大国际大型上市矿业股份等方式，在法律框架下维护长期贸易投资关系，推动投资从“为我所控”向“为我所用”转变，稳定矿产采购权益。针对非洲、东南亚等发展中资源国，发挥中非合作论坛、中国—东盟“10+1”等合作机制的作用，加强多双边矿业投资谈判，形成政企、国企、民企投资合力；在出现重大突发问题时，及时进行外交介入；统筹港口、铁路等基础设施建设投资和强化后期运营管理。
二是以制度改革提升中资矿业企业全球化经营能力。大力支持中资企业矿业投资“走出去”，加快海外矿产资源投资制度改革，降低对外投资审批程序复杂、耗时长、跨部门协调难的制度性成本。对战略性矿产品种、关键环节、重大项目对外投资等设置快速审批通道，提高审批效率，缩短审批周期。在加强信用监管的基础上，探索充分授权国有矿企和具有国际竞争力的民营企业，开展对外矿产投资活动，加强投后评估，对失信企业进行对外投资黑名单管理等监管惩戒措施。
三是增强企业全链条运营协调能力。加强全链条投资布局，提升物流基础设施投资运营能力，支持企业参与海外资源供应基地相关运输干线建设。借鉴日本综合商社“商产融”经验，以对外投资的战略性矿产品为突破，组建由大型国有大宗商品供应链企业、对外投资龙头矿企、中国进出口银行等政策性银行形成的利益共同体，培育具有全链条运营能力的国际大宗商品供应链企业。推动国有企业海外矿产投资考核评价制度改革。转变主要以当期利润为导向的考核评价标准，增加对项目投资战略价值和保障国家初级产品供给安全方面的考核指标。从单项目、重短期利润考核，转向投资项目战略价值和资源保障作用考核，适当延长考核期，引导企业加强逆周期投资布局。将当前全球日益重视的履行社会责任和ESG（环境、社会和治理）责任纳入国有矿企对外投资考核体系，推动其在对外矿业投资中统筹考虑资源、环境、劳工、安全和社会治理等问题，提升中国投资品牌美誉度。
四是完善海外矿业投资配套支持机制。加大金融、财税对海外矿业投资的支持力度，设立全球资源开发合作投资基金，赋予政府矿产基金包括财政补贴、战略投资、行业保险、信用担保、资源储备等政策性金融工具职能。完善海外矿业投资服务体系，以市场化方式促进我国矿业权评估、财务、法律等商业中介服务体系发展，提高对境外矿业投资活动的服务能力。完善境外投资风险保障体系，建立贯穿“投资前-投资中-投资后”全流程风险评估和动态预警体系，设立海外矿业投资保险审批机构，借鉴西方国家经验，建立和发展中资背景的境外矿业投资安保服务网络，借助专业力量识别和降低安全风险。
