贾若祥
我国地域面积广阔，区域间差异性大，不同的区域在发展新质生产力时不可能“齐头并进”，也不可能复制同一种模式，更不宜同质化发展新质生产力，而是要结合不同区域的实际，因地制宜发展新质生产力。因地制宜发展新质生产力，需要加快构建并不断完善与新质生产力相适应的区域政策，不断提高区域政策的精准性和有效性，并加强区域政策与财政、货币、就业、产业、科技、环保等政策的协调配合，提高政策取向一致性，在加快发展新质生产力上形成合力。
一、我国区域政策基本情况
区域政策是国家针对特定区域制定的与全国普遍性的或其他区域有差别的相关政策。由于我国不同区域间异质性很强，差异很大，只有量身定制区域政策，才能提高区域政策的针对性和有效性，才能更好促进区域协调发展。依托我国区域发展的重大战略和相关规划，我国形成了相对系统和完善的区域政策体系，为促进区域协调发展提供了重要保障。
（一）构成以不同领域政策为主但区域有别的区域政策体系
目前，我国区域政策基本是以不同领域的政策为主要依托，重点体现区域上的差别。比如，国家针对西部地区的区域政策主要体现在《中共中央 国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见》中，共制定了包括财政政策、税收政策、投资政策、金融政策、产业政策、土地政策、价格政策、生态补偿政策、人才政策、扶持政策等在内的十个领域政策，这些领域的政策在西部地区体现出一定的特殊性，有别于全国统一的政策。比如，在税收政策部分，明确对设在西部地区的鼓励类产业企业，减按15％征收企业所得税，体现了税收政策的区域差别性。中部地区、东北地区也形成了类似的区域政策体系。国务院颁布的《全国主体功能区规划》实行分类管理的区域政策，旨在形成经济社会发展符合各区域主体功能定位的导向机制，制定了包括财政政策、投资政策、产业政策、土地政策、农业政策、人口政策、民族政策、环境政策、应对气候变化政策在内的区域政策体系。为落实《海南自由贸易港建设总体方案》，国家针对海南专门制定了相应的税收政策、贸易政策、投资政策、金融政策、人才政策、运输政策、产业政策以及其他政策，构成海南的区域政策体系。比如在税收政策中，对在海南自由贸易港工作的高端人才和紧缺人才，其个人所得税实际税负超过15%的部分，予以免征；对注册在海南自由贸易港并实质性运营的鼓励类产业企业，减按15%征收企业所得税。“双15%”的政策是只针对海南的，有别于全国其他地区。
图为西部(重庆)科学城先进数据中心内的全浸式相变液冷服务器。西部(重庆)科学城先进数据中心是“东数西算”工程成渝枢纽节点示范项目，也是中国一体化大数据中心协同创新体系示范工程。图/中新社
（二）初步构建起以基本公共服务均等化为目标的政策框架
推进基本公共服务均等化是我国区域协调发展的核心，也是建立区域协调发展政策的聚焦点。进入新时代新征程，从解决我国发展不平衡不充分问题来看，推进区域间基本公共服务均等化既是新时代促进区域协调发展的重要目标之一，也是推进中国式现代化建设实现中华民族伟大复兴的有机组成部分。当前，我国正以基本公共服务标准为基础，围绕公共教育、就业创业、医疗卫生等重点领域推进基本公共服务均等化，聚焦重点区域、重点群体和薄弱环节，不断加大财政转移支付力度，提高社会保障水平，织密扎牢民生保障网，初步构建起以基本公共服务均等化为目标的政策框架。
（三）初步形成以推进全国统一大市场建设为目的的政策导向
发挥市场在资源配置中的决定性作用，就需要坚决破除地区之间的利益藩篱和政策壁垒，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动。我国不断完善有利于城乡间劳动力自由流动的支持政策，全面放宽城市落户条件，深化“人地钱挂钩”配套政策，打破阻碍劳动力在城乡区域间流动的不合理因素。深化农村土地制度改革，推进建立城乡统一的建设用地市场，进一步完善承包地所有权、承包权和经营权三权分置制度，深入推进宅基地所有权、资格权、使用权三权分置改革，为推进农业转移人口市民化提供政策支持。按照加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场要求，依托京津冀、长三角、粤港澳大湾区、长江经济带、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略，率先探索建立并不断完善有利于基础设施互联互通、生态环境共保共治、产业发展互补共兴、科技创新协同发力、社会治理共管共享的政策体系，通过区域一体化建设引领带动全国统一大市场建设。
（四）初步建立起分类施策的区域政策体系
我国区域间差异大，不同区域在发展进程中面临的矛盾和问题亦不尽相同，我国针对不同区域的突出矛盾和问题，初步建立起分类施策的区域政策体系，以更好彰显区域比较优势，激发区域发展动能。一是依托发展基础好或区位条件好的区域，初步建立起充分放权赋能先行先试的政策体系。比如，国家在支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区、浦东新区建设社会主义现代化建设引领区、海南建设自由贸易港、浙江高质量发展建设共同富裕示范区等方面出台了一系列政策，鼓励这些地区围绕特定目标先行先试、积累经验、提供示范。二是针对发展滞后区域和落后区域，逐步建立起精准扶持的政策体系。我国逐步建立并不断完善针对革命老区、边疆地区、民族地区、重点生态功能区、老工业基地、资源枯竭型地区、乡村振兴重点帮扶县等发展较为滞后地区的帮扶政策体系，在国家精准扶持和自身努力下，不断激活这些地区的发展活力，逐步改善这些地区的民生福祉。
二、新质生产力对区域政策的新要求
发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点，也是新时代新征程促进区域高质量发展的关键所在，迫切需要加快建立并不断完善与发展新质生产力相适应的区域政策，从而更好促进区域绿色低碳高质量发展。
（一）需进一步完善因地制宜的区域政策
我国国土面积广阔，地区之间资源禀赋、发展基础等差异性大，在发展新质生产力的进程中，各地区不可能套用一种模式，而是要遵循客观规律，因地制宜，根据不同地区的资源禀赋、产业基础、科研条件等，有选择地推动新产业、新模式、新动能发展，形成既符合国家发展新质生产力战略导向要求，又符合自身实际的新质生产力发展之路。因此，适应新质生产力的区域政策也需要因地制宜，因区施策、因类施策、靶向施策。不同地区在发展新质生产力进程中要增强全国区域发展“一盘棋”意识，牢牢把握自身在国家发展大局中的战略定位，找准自身的特色和优势，在加强区域间融合互动中拉长自身长板，协同推进产业链、供应链、创新链、人才链跨区域融合和错位竞争，不断将自身的比较优势转化为新质生产力，从而在全国层面加快形成优势互补高质量发展的经济布局，使发展新质生产力与不同区域的主体功能定位相适配，与中国式现代化建设宏伟目标相适应。
（二）需进一步完善推动区域创新的政策
在改革开放初期，邓小平同志就开创性提出“科学技术是第一生产力”的著名论断。新时代新征程，科学技术的革命性突破是催生新质生产力的核心动力。从区域政策的角度看，迫切需要进一步完善推动区域创新的政策，为因地制宜发展新质生产力提供源源不断的动力支撑。要增强全国区域发展“一盘棋”的大局意识，根据不同区域的产业基础和区位条件，统筹国家战略科技力量和企业科技主体力量，合理布局区域科技创新中心，推进科技创新和产业创新深度融合，不断开辟产业发展新赛道，积极培育新产业、新模式、新动能。
（三）需进一步完善推动区域绿色发展的政策
绿色发展是高质量发展的底色，新质生产力本身就是绿色生产力。在因地制宜发展新质生产力的进程中，迫切需要进一步完善推动区域绿色发展的政策，统筹好降碳、减污、扩绿、增长之间的关系，坚持先立后破，加快推进区域绿色低碳转型。根据不同区域发展实际，坚持系统观念，处理好整体和局部的关系，结合不同区域“碳汇”建设进展，加快制定并不断完善有利于碳排放“双控”的相关政策，推动能耗“双控”向碳排放“双控”转变，通过政策激励，促进区域绿色低碳发展。
（四）需加快建立并不断完善促进区域协同融合发展的政策
不同的区域并不是在封闭的区域范围内发展新质生产力，而是要秉持开放的思维，不断完善有利于高水平开放合作的政策，推进区域间的融合互动和融通互补，在充分发挥各地比较优势的基础上加快发展新质生产力。进一步完善有利于京津冀、长三角、粤港澳大湾区辐射带动周边地区发展新质生产力的相关政策，畅通科技成果转移转化和产业化渠道，辐射带动周边地区加快发展新质生产力。进一步完善有利于长江流域和黄河流域融合互动的政策，充分发挥长江、黄河联动东中西、协调南北方的纽带作用，促进产业链、供应链、创新链、人才链深度融合，切实将长江黄河打造成造福人民的“幸福河”。
三、加快构建并不断完善适应新质生产力发展的区域政策
因地制宜发展新质生产力，需要相应的制度保障，要针对不同区域发展实际，不断完善更具针对性的区域政策，通过增强区域科技创新能力，推动要素资源的创新性配置，进一步推动产业结构的深度转型升级，通过重点区域的“一马当先”，带动全国区域发展的“万马奔腾”。
（一）完善促进区域协同创新的政策
一是进一步完善促进创新链和产业链深度融合协同发展的政策。建立健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场来评价贡献、按贡献决定报酬的政策体系。围绕知识产权保护、促进企业科技创新、完善科技成果转化、激励科学技术人员积极投身科技创新和研究开发活动等重点领域，完善科技创新政策体系，共同助推新质生产力的发展。根据我国区域发展实际，合理布局区域科技创新中心，围绕产业链部署创新链，围绕创新链布局产业链，充分发挥创新在因地制宜发展新质生产力方面的核心驱动作用。二是完善促进人才集聚的区域政策。创新是第一驱动力，人才是第一资源，聚焦重点区域，进一步完善既利于用好人才又利于集聚人才的政策，推进教育、科技、人才“三位一体”协同融合发展。引进和培养拔尖创新人才，培养更多高素质的技术技能人才和能工巧匠，加快推进人口大国向人才强国转变，为国家战略科技力量提供强有力的人才支撑。
（二）完善推进全国统一大市场建设的政策
一是深化要素市场化配置改革，完善有利于促进要素在不同区域间顺畅流动的政策。充分发挥市场配置资源的决定性作用，不断提高要素配置效率，进一步激发全社会创造力和市场活力，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，为发展新质生产力发展打下坚实制度基础。二是结合区域重大战略，完善有利于区域市场一体化建设的政策。结合区域重大战略和区域协调发展战略实施，在维护全国统一大市场前提下，完善推进京津冀、长三角、粤港澳大湾区以及成渝地区双城经济圈、长江中游城市群等区域优先开展区域市场一体化建设的政策，围绕基础设施、生态环保、科技创新、产业发展、公共服务等领域先行探索一体化发展的机制，积极总结并复制推广典型经验和做法。三是在“立”的基础上，加快破除不利于全国统一大市场建设的制度障碍。全面实施全国统一的市场准入负面清单制度，消除歧视性、隐蔽性的区域市场准入限制，建立市场准入负面清单动态调整机制和信息公开机制。
（三）完善推动区域绿色发展的政策
一是完善进一步分区管控的生态环境政策。牢固树立和深入践行绿水青山就是金山银山的理念，充分尊重自然规律和区域差异，全面落实主体功能区战略，围绕严守生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，进一步完善分区管控的生态环境政策，充分衔接国土空间规划和用途管制，以高水平保护推动高质量发展和创造高品质生活，科学指导各类开发保护建设活动，着力推进绿色发展，努力建设人与自然和谐共生的美丽中国。二是进一步完善节约集约利用资源的相关政策，坚持降碳、减污、扩绿、增长协同推进，以质取胜，以效率变革、动力变革促进质量变革，在降碳的同时确保能源安全、产业链供应链安全、粮食安全，紧紧围绕绿色低碳目标推进生产生活方式全面转型。三是进一步完善有利于生态产品价值实现的政策。推进生态产业化和产业生态化，加快完善政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径，着力构建绿水青山转化为金山银山的政策制度体系。
（四）完善促进区域融合发展的政策
进一步彰显不同区域比较优势，促进不同区域优势互补，实现“1+1>2”的融合发展效应。一是依托骨干交通要道，完善促进区域融合发展的政策体系。围绕国家“十横十纵”的交通骨干网和“八横八纵”的高铁网，联动不同区域重大战略，形成东中西联动、南北方协调的发展格局。围绕条件适宜的骨干交通要道培育联动区域重大战略的经济轴带，成为促进区域间融通发展的重要纽带。二是依托先行先试的重点区域，完善有利于复制推广好经验好做法的制度体系。聚焦为实现区域重大战略目标而形成的可复制可推广的经验和做法，完善区域间互学互鉴的体制机制，将可复制的好经验和好做法推广出去，促进“盆景”变“风景”，更好发挥区域重大战略的引领带动作用。
（五）完善平衡区际利益关系的政策
由于我国不同区域发展基础不一样，在发展新质生产力的进程中有快有慢，并不是齐头并进的，因此在政策体系建设方面要注重完善平衡区际利益关系的政策，从而能够在发展新质生产力的进程中合理缩小区域差距，不断提高区域发展的平衡性和协调性。一是完善市场化多元化横向生态补偿政策。按照区际公平、权责对等、试点先行、分步推进的原则，不断完善横向生态补偿政策，鼓励生态受益地区与生态保护地区、流域下游与流域上游通过资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式建立横向补偿关系。二是完善粮食主产区与主销区之间的利益补偿政策。鼓励粮食主销区通过在主产区建设加工园区、建立优质商品粮基地和建立产销区储备合作机制以及提供资金、人才、技术服务支持等方式开展产销协作，充分调动主产区粮食生产和农民种粮的积极性，共同维护国家粮食安全。三是完善资源输出地与输入地之间利益补偿政策。围绕煤炭、石油、天然气、水能、风能、太阳能以及其他矿产等重要资源，加快完善促进资源节约集约利用和可持续发展的资源价格形成机制，鼓励资源输入地通过共建园区、产业合作、飞地经济等形式支持输出地发展接续产业和替代产业，协同推进资源型地区绿色低碳转型发展。
【本研究为以下项目阶段性成果：①国家社科基金重大项目“中国式现代化进程中的区域协调发展路径优化研究”（项目批准号：23&ZD034）；②中国宏观经济研究院2024年度重点课题“‘十五五’时期促进区域协调发展的总体思路研究”（A2024051005）】
（作者系中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所综合研究室主任、研究员）
