王 哲 戴晓娟（武汉科技大学法学与经济学院）
摘 要：《联合国电子政务调查报告》是评估各会员国的电子政务发展情况的重要依据，2022年报告的主题是“数字政府的未来”。该报告指出全球电子政务发展具有数字化转型加速、在线服务水平显著提升、地方电子政务持续增强、互动参与积极性不断提高、更加重视多元化合作、政策包容性逐步完善等特征。我国数字政府建设应从统筹协调、干部队伍、创新与合作机制、公共数据开放利用、数据安全与隐私保护、数字包容性等方面综合发力，不断提升数字政府建设水平。
关键词：电子政务；数字政府；在线服务
《联合国电子政务调查报告》是由联合国经济和社会事务部从2003年起每两年发布一次的报告，旨在帮助各国相互学习借鉴、了解本国电子政务优势和挑战，评价本国政府相对于其他国家的电子政务发展情况，并指导其制定电子政务政策和策略。《2022年联合国电子政务调查报告》于2022年12月正式发布，报告的主题是“数字政府的未来”。该报告显示，数字技术已经帮助各国政府发挥了关键作用，成功应对了全球健康危机等各项挑战，并确保在不确定性和社会脆弱性渐增的时期，有效提供基本的公共服务，同时也重点阐述了数字政府工具在抗击新冠疫情方面所发挥的重要作用。
一、全球电子政务发展总体情况
（一）全球电子政务发展概况
根据《2022年联合国电子政务调查报告》数据分析，新冠疫情的暴发推动了数字技术的广泛应用，在这一背景下，许多发展中国家都加入了电子政务建设的行列。即使在极为贫困的地区，仍有一些国家致力于建立流畅灵活的电子政务系统，以确保在新冠疫情期间为民众提供在线相关服务。电子政务已经成为全球决策者、私营部门和不同社群之间沟通协作的基本工具。在电子政务的建设方面，越来越多的国家和政府部门倾向于多元化合作，并吸纳私营部门和商业企业等社会群体参与。
全球的电子政务发展指数（EGDI）从2020年的近0.60上升至2022年的0.61，这表明电子政务发展总体呈现良好趋势（见图1）。调查结果显示，2022年全球电子政务发展持续向前推进，许多国家从低水平逐渐过渡到较高水平。全球193个被调查国家中，60个国家（31.08%）属于EGDI非常高水平组，73个国家（37.82%）属于EGDI高水平组，53个国家（27.46%）属于EGDI中等水平组，7个国家（3.63%）属于EGDI低水平组。
图1 2022年全球及各区域EGDl平均值
数据来源：2022年联合国电子政务调查
从不同大洲看，欧洲的EGDI平均值最高（0.8305），其次是亚洲（0.6493）、美洲（0.6438）、大洋洲（0.5081）和非洲（0.4054）。从国家排名来看，丹麦、芬兰、韩国、新西兰、瑞典、冰岛、澳大利亚、爱沙尼亚、荷兰、美国在电子政务发展指数方面位列前十位（见表1）。连续三次调查显示，丹麦一直是全球EGDI值最高的国家。
2020–2022年间，EGDI非常高水平组的会员国数量从57个增加到60个；EGDI高水平组的会员国数量从69个增至73个；EGDI中等水平组的国家数量从59个减少到53个；EGDI低水平组的国家数量从8个下降到7个（见表2）。
表1 2022年在电子政务发展方面领先的国家
资料来源：2020年和2022年联合国电子政务调查
表2 各大洲不同EGDI值的国家数量
在线服务指数（OSI）是评价各国电子政务发展情况的核心指标，在193个会员国中，121个国家（63%）的在线服务指数和电子政务发展指数水平一致，72个国家（37%）的在线服务指数水平高于或低于各自的电子政务发展指数水平，这表明它们的在线服务发展水平比电信基础设施或人力资本（以电信基础设施指数和人力资本指数的值和水平体现）高或低（见表3）。
表3 2022年在线服务指数水平与电子政务发展指数水平的异同
资料来源：2022年联合国电子政务调查
（二）中国电子政务发展概况
《2022年联合国电子政务调查报告》数据显示，全球电子政务发展指数（EDGI）平均值为0.6102，中国EDGI为0.8119，位列第43名，与2016年相比上升20个位次。中国在线服务指数0.8876，为“非常高水平”，继续保持全球领先水平。2005年以来，中国电子政务取得了明显进步，除人力资本以外，中国在联合国电子政务调查中的主要指标排名都实现了稳步上升（见图2）。经过十几年的发展，我国电子政务取得了非凡的成绩，实现了由“跟跑者”到“领跑者”的历史性跨越。
图2 中国在联合国电子政务调查中的排名（2005-2022年）
联合国还对每个国家人口最多的城市进行评估，共有146个城市的政府网站参与了评估。其中，柏林（德国）、马德里（西班牙）、塔林（爱沙尼亚）、哥本哈根（丹麦）、迪拜（阿联酋）、莫斯科（俄罗斯）、纽约（美国）、巴黎（法国）和新加坡跻身全球前九名。中国上海获得0.8837的得分，位列第十，可见上海的城市数字化服务达到国际领先水平。
二、全球电子政务发展的主要特征
2020–2022年，全球经历了新冠疫情的严峻考验。疫情期间，以数字技术为支撑的电子政务平台发挥了重要作用，成为应对疫情的重要工具，特别是在疫情防控、资源分配和复工复产等方面的作用尤为突出。随着5G、大数据、人工智能等新一代信息技术的快速发展，电子政务进入了一个全新的发展阶段。展望未来，随着新兴技术的不断发展和应用，电子政务将继续朝着数字政府的方向发展，成为提升政府服务和社会治理的重要手段。
（一）数字化转型加速
数字技术在应对全球健康危机的挑战中发挥着越来越重要的作用。世界各国政府积极推动数字化转型，加快采用信息和通信技术来改善公共服务。
为应对新冠疫情，90%的会员国建立了专门的门户网站或在其国家门户网站中设立了相应的区域，141个国家的政府提供了远程学习平台或医疗相关信息，99个国家的居民能够通过政府门户网站了解远程医疗服务，156个国家的政府提供疫苗信息和调度服务，有102个国家可以使用网络平台获取医学检查信息或安排医学检查。
（二）在线服务水平显著提升
2020年以来，提供所评估的在线服务的国家数量平均增加了5%，在线服务水平有了显著提高。
在评估的22种在线业务办理服务中，提供至少一种服务的国家数量从2020年的162个增加到2022年的189个，增幅为16.7%。全球提供在线服务数量的平均值，由2020年的14种上升到2022年的16种。同时，提供每种在线业务办理服务的会员国所占比例的综合平均值也从66%上升到71%。
（三）地方电子政务继续加强
2022年地方在线服务指数（LOSI）研究首次对193个会员国中人口最多的城市的电子政务情况进行了评估。马德里和柏林排名第一，获得了近0.98的分值，塔林和哥本哈根紧随其后。迪拜、莫斯科、纽约和巴黎并列第五，新加坡和上海排名第九和第十。值得注意的是，即使是排名在第11至第20的城市，也得到了超过0.85的分值，这表明许多城市在提供在线服务方面的指数非常接近。
对比2020年和2022年地方在线服务指数研究的83个城市，水平为“非常高”和“高”的城市数量从2020年的30个增加到2022年的46个（见图3）。这表明过去两年地方在线服务发展取得显著成效，地方在线服务指数特征的实施率提高，政府服务提供有所改善。在此期间，水平为中、低的城市从53个减少到37个。此外，26%的被调查城市获得了0.75以上的LOSI值，地方在线服务指数水平被评为非常高，而其余的被调查城市中，25%为高，31%为中，18%为低。
图3 2020年和2022年83个城市的地方在线服务指数水平的比较
（四）互动参与积极性不断提高
2020年以来，全球的地方政府一直致力于促进公众的互动参与，在信息技术的不断普及推广下，越来越多的信息可以通过网络发布，公众也能够对政府部门的处理意见进行反馈和投诉。
调查报告显示，在接受评估的城市中，超过86%的城市拥有社交媒体账户，并通过社交媒体与本地居民和游客进行互动。其中，社交媒体被用于各类互动功能的占比为86.3%，而提供反馈投诉渠道的比例约为80%。值得注意的是，在2020年至2022年期间，分享和公开市议会会议信息的城市门户网站的比例从43%增加到53%，宣布即将开展的可电子参与活动的门户网站的比例也从28%上升到40%。
（五）多元化合作将成为新趋势
《2022年联合国电子政务调查报告》特别强调，要与私营部门进行合作，并充分推动私营部门进行创新。因此，为助推电子政府朝更高效的方向发展，政府、私营部门和其他民间社会组织应拓展合作空间，扩大协同效应。
报告中，有112个国家认为与私营部门合作提供在线服务的信息是有效的。美洲地区的电子政务EGDI“高水平”组和EGDI“非常高”水平组相对2020年比例增加了3%，分别从66%上升至69%和从20%上升至23%，其重要原因是他们愿意与多层次的合作伙伴合作以加速数字化转型进程。在秘鲁，该国与哥伦比亚、墨西哥和巴拉圭合作创建了“优于现金联盟”，同时，在国内与多个公共机构合作推出了数字化转型政策。在圭亚那，政府与数字化项目的领先企业建立了合作关系，以解决数字鸿沟问题，扶持弱势人群，确保农村社区的社会保障。在伯利兹，该国政府与加勒比司法解决方案机构进行合作，以促进交通违规及事故行为相关的数据共享和调查。
（六）包容性政策设计逐步完善
为达到联合国经济和社会事务部在《2022年联合国电子政务调查报告》提出的“不让任何一个人掉队”目标，各国都付出了巨大努力以提升电子政务的包容性。目前，80%以上的国家除了在其门户网站上提供多语言浏览模式外，还为弱势群体制定了提升素质素养和技能的相关政策。
2022年调查报告显示，全球只有48个国家（24.9%）允许人们在线申请或申领失业救济金，只有58个国家（30.1%）为那些需要申请生育护理、儿童补贴、养老金、住房津贴、膳食补贴等社会保障计划的人群提供数字方案。为解决这一问题，不少国家取消了电子政务“一刀切”的做法，转而采取有效的针对措施。如表4所示，除了大洋洲之外的所有地区，至少有四分之三的国家通过具体的机制或措施来帮助弱势群体提升素质素养和技能。各类特殊国家中也出现了类似趋势，68%的最不发达国家、89%的内陆发展中国家和41%的小岛屿发展中国家都为处于低服务水平的人群制定了素质素养提升机制。总体数据表明，有81%国家为实现议程目标不断为弱势群体提供相应的数字及技术支持。
表4 通过具体措施或机制帮助弱势群体获得数字技能并提高其数字素养的国家情况
三、全球电子政务发展对我国的启示
2022年，我国电子政务发展指数为0.8119，全球排名第43位，是该报告自发布以来排名最高的一次。在三个主要指标的得分上，我国在“在线服务”指数（OSI）上的得分相对最高，为0.8876；在“电信基础设施”指数（TII）上的得分为0.8050；在“人力资本”指数（HCI）上的得分为0.7429。这不仅与我国数字技术的发展紧密关联，更进一步体现了我国在建设服务型政府、深化“放管服”改革上的卓越成效（见表5）。
表5 EGDI值最高的亚洲国家
资料来源：2020年和2022年的联合国电子政务调查报告
打造数字政府，提高政府运行效率和服务水平，是未来政府治理发展的必然路径。为了适应新一轮科技革命和产业变革趋势，我国政府应勇于迎接数字化转型的新挑战，积极推动数字政府建设。
（一）完善数字政府统筹协调机制
丹麦和芬兰是《2022年联合国电子政务调查报告》全球综合发展指数排名前两位的国家，其主要做法是依靠政府领导下的跨部门协作，由中央政府成立数字政府委员会或数字政府办公室，负责协调数字政府的各项工作，制定数字政府战略和规划，并监督实施情况。
我国各级政府应按照《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》的要求，加强顶层设计，完善数字政府建设的统筹与协调。首先，要设立专门的数字政府统筹协调机构，协调数字政府建设的各项工作。其次，要制定数字政府规划和计划，明确数字政府建设的目标、任务、重点领域和实施步骤。再次，要完善数字政府标准和规范，包括技术标准、数据标准、服务标准等，以确保数字政府建设的规范化、标准化和专业化。最后，要完善数字政府建设的监督和管理机制，加强对数字政府建设的监督检查，确保数字政府建设的质量和效果。
（二）提升领导干部队伍数字素养
从全球范围来看，政府的高度重视和积极推动是数字政府建设的前提，政府领导的创新思维和开放态度是数字政府建设的保障。对我国来说，落实好加强数字政府建设的新要求，需要一批数字素养高的领导干部队伍来引领我国数字政府建设。首先，在日常工作中，需要转变政府工作人员的惯性思维，拒绝直觉判断、经验决策等现象的发生。领导干部在决策前，需要结合多方面的信息，利用大数据机制进行数字化分析，树立科学严谨的办事观念。其次，要构建领导干部队伍数字素养课程体系，通过定期的课程培训与案例实战演练，将理论与实践相结合，加强数字技能的运用，进一步提升干部数字素养。最后，要建立健全公务员数字素养考核评价机制，引导广大干部提升素质应用能力、数字管理能力和数字决策能力。将数字能力纳入考核机制，有利于促进领导干部主动学习，提升自我能力，从而形成更加科学的决策机制。
（三）建立鼓励创新与合作的机制
我国应强化数字政府建设中的创新与合作，促进各方共同参与、共同创新，实现数字政府建设的可持续发展。首先，要建立开放的创新平台，鼓励政府机构、企业、学术界和社会组织参与数字政府建设的合作与创新。对于涉及多个部门的决策问题，相关人员应主动共享有关数据，实现真正跨部门、跨领域的数字开放与共享，助推决策的完善。在建设创新平台的过程中，各方要通力合作，及时总结经验和教训。其次，要建立创新激励机制，通过税收优惠、帮扶机制等激励形式，吸引民间企业和创业者参与数字政府建设，鼓励市场化创新。通过引入市场机制、营造良好的竞争与创业环境，推动形成良好的社会氛围。
（四）加快推进公共数据开放利用
2023年2月，中共中央、国务院印发了《数字中国建设整体布局规划》，要求推动公共数据汇聚利用。首先，要加快建设和完善公共数据开放平台，借鉴全国一体化“互联网+政务”服务平台建设的成功经验，打造全国一体化公共数据开放平台。一方面，要成立统一的数据管理机构，负责整合、管理和开放各级政府部门的公共数据资源。该机构应有专门的团队负责数据的收集、清洗、标准化和存储。另一方面，制定全国统一的数据标准和规范，确保各级政府部门的数据能够互通互用，促进公共数据资源的共享和应用，推动数字化转型和数字政府建设。其次，要积极推进公共数据授权运营，鼓励政府部门主动开放公共数据，并与企业和社会组织建立合作关系，共同开展数据利用项目。通过数据共享和合作，鼓励企业和社会组织深化对公共数据利用的认识，更好地挖掘公共数据的潜在价值，从而促进创新与发展。
（五）强化数据安全与个人隐私保护
在数据安全和隐私保护方面，美国制定了一系列法律法规，如《通用数据保护条例》《儿童在线隐私保护法》等，旨在保护个人数据的安全和个人隐私。
我国数字政府建设需要采取多层次的措施来加强数据安全与隐私保护，包括法律法规、技术措施和意识提升等方面。首先，要继续完善《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》等法律法规，明确公共数据、个人信息的收集、使用和共享等实施细则。其次，要推广适当的技术和管理措施来加密和保护数据，包括安全传输协议、加密存储和备份数据、设置访问控制和身份验证等。最后，要加强对于数据安全和隐私保护的宣传和培训，通过视频、短片等形式，向公众普及相关知识，也可开展线下小型活动，发放数据安全小册子，同时模拟相关案例，提高公众参与度，在理论与实践中提升公众对于数据安全和隐私保护的意识与能力。
（六）加强数字政府的数字包容性建设
我国应积极推动创新技术与实践相结合，共同促进数字包容性的发展，实现数字政府朝着更广泛、更公平和更包容的方向发展。首先，要加大各类政务应用平台的研发投入，改善数字服务功能和界面，提升操作简便性。其次，要提高适老化设计，通过简化和优化设计，减少复杂性，使界面更加直观和易于理解。简单的操作和清晰的标识可以帮助老年人更容易地使用产品或服务。最后，要针对特定人群普及数字技能的培训，帮助老年人、残障人士等弱势群体跨越“数字鸿沟”。
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【本文系武汉科技大学国家社科基金培育项目“数据要素视角下公共数据标准化体系建设研究”（课题编号：WKDFJXY010）的研究成果】
（王哲系武汉科技大学法学与经济学院副教授；戴晓娟系武汉科技大学法学与经济学院硕士研究生）
Current Status, Characteristics and Insights of Global Digital Government Development
Wang Zhe Dai Xiaojuan
Abstract: The United Nations E-Government Survey serves as a crucial benchmark for assessing the e-government development of Member States, with the theme of “The Future of Digital Government” for the 2022 report. The report highlights several key features of global e-government development, including accelerated digital transformation, notably improved online service delivery, sustained enhancement of local e-government, rising enthusiasm for interactive participation, greater emphasis on diversified cooperation, and progressive improvement in policy inclusiveness. China’s digital government construction should strive comprehensively in areas such as overall planning and coordination, cadre development, innovation and cooperation mechanisms, open utilization of public data, data security and privacy protection, and digital inclusiveness, continuously elevating the level of digital government development.
Keywords: E-Government; Digital Government; Online Services